21 ноябрь 2017
Либертариум Либертариум

Модель регулирования отрасли электронного документооборота

Приведена модель регулирования отрасли, основанная на идеях саморегулирования и разделения властей.

Данная модель регулирования для рынка электронного документооборота была написана на основе анализа опыта и ошибок введения регулирования профессиональных деятельностей на рынке ценных бумаг - рынке, довольно технологизированном и склонном к широкому распространению мошенничества, а также практике сдвига регулятивной защиты в сторону консолидированных профессионалов рынка.

ТРИ ФАЗЫ СТАНОВЛЕНИЯ МОДЕЛИ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА

При дискуссиях о регулировании на любом рынке - в том числе рынке инфраструктуры электронного документооборота - обычно сталкиваются две точки зрения: либертарианская (ничего не надо трогать - рынок постепенно сам все расставит на место) и чиновничья (нужно срочно что-то делать, рынок сам ничего не сделает). Как ни странно, одновременно правы обе стороны. Только они адресуются к разным моментам времени в процессе становления той или иной модели регулирования.

Всего можно выделить следующие основные этапы в становлении модели регулирования (и не только регулирования рынка):

  • создание концепции и проекта институционального устройства регулирования, фиксации "правил игры" регулирования, состава регуляторов, распределение их полномочий;
  • закрепление концепции и обеспечение силовых гарантий сохранению институционального устройства регулирования;
  • наполнение институтов регулирования конкретными людьми (выборы и назначения), которые будут уполномочены затем отправлять обязанности по регулированию (профессионального) сообщества;
  • собственно функционирование институтов регулирования (то есть отправление регулирования);

Опыт показывает, что все эти этапы становления модели регулирования осуществляются по разным технологиям, и зачастую инициируются и возглавляются различными людьми. Например, при становлении государственного "саморегулирования" в Америке, концепция разделения властей была взята у "ученых" французов. Технология этого этапа была проста - научные и околонаучные обсуждения на французском языке. Эта импортированная концепция далее была зафиксирована в ходе вполне насильственной революции - большинство американцев узнали из газет, что у них "саморегулирование" будет (в отличие от внешнего регулирования английской короной) осуществляться через Президента, Сенат, Конгресс и Суд. Технология революции (введения Конституции и силовой гарантии ее соблюдения) была достаточно отличной от технологии предыдущего этапа - проектирования устройства власти в идеальном государстве. Следующий этап тоже существенно отличался технологически от всех других этапов - выборы функционеров-чиновников во все эти закрепленные Конституцией институты. И только потом наступил период собственно функционирования регулирования - период, когда Президент, Сенат, Конгресс и Суд начали решать проблемы, возникающие перед гражданами США.

Заметим, что момент перехода от проекта к действующей Конституции обычно проходит весьма и весьма негладко. Гораздо легче проходят выборы и перевыборы чиновников на должности внутри зафиксированной структуры регулирующих органов, чем выбирается сам проект структуры этих регулирующих органов из множества конкурирующих. Обычно требуется какое-то чрезвычайное событие (скандал, революция и т.д.). Увы, конституции редко вводятся в действие в плановом порядке.

ГОСРЕГУЛИРОВАНИЕ И САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ

В этой модельной рамке, в которой участвует время, вполне понятно, что применение приставок само- и гос- к регулированию довольно условно. Де-факто в момент проектной работы над Конституцией государства саморегулирование и госрегулирование совпадают. А если проектируется регулирование какого-то одного рынка (обычно это базовый Закон - конституция этого рынка), то госрегулирование относят к тем институтам в системе регулирования, которые на этапе их заполнения функционерами получают этих функционеров путем назначения на должность внешними по отношению к рынку структурами власти. Саморегулирование при этом относят к тем институтам в системе регулирования, которые на этапе их заполнения функционерами получают этих функционеров в результате выборов среди регулируемых.

Обычно институты регулирования трудно отнести к какому-либо одному классу (гос- или само-). Руководители такого института, например, могут быть выбранными - но затем утверждаться госчиновниками, или коллегиальный орган управления тем или иным институтом заполняется как назначенными государством, так и выбранными рынком лицами.

В большинстве конкретных случаев не так уж важно, откуда взялся чиновник-регулятор - назначением по линии государства или какой-либо демократической процедурой. Обычно это важно, когда нужно бороться с возможными злоупотреблениями данного чиновника: для различных институтов регулирования процедура смены зарвавшихся чиновников может быть весьма различной. Не будет преувеличением строить просто регулирование рынка с точки зрения отправления стандартных функций регулирования (выработка правил, контроль за их соблюдением, допуск на рынок, разрешение споров), а подразделение на само- и гос- вводить только при проектировании возможности финансирования/самофинансирования тех или иных институтов регулирования, а также при проектировании эффективной процедуры подбора и назначения авторитетных чиновников-регуляторов.

Обычно в "законодательном быту" очень грубо противопоставляют госрегулирование - когда участники рынка вообще не могут влиять на назначение чиновников-регуляторов, и саморегулирование - когда участники рынка хоть как-то могут влиять на назначение чиновников-регуляторов.

ГОТОВНОСТЬ РЫНКА К ВВЕДЕНИЮ РЕГУЛИРОВАНИЯ

Часто встречающийся вопрос - о готовности рынка (общества) к введению элементов саморегулирования.

Можно долго обсуждать, были ли "готовы" граждане английских колоний к введению саморегулирования, но оно де-факто было введено в проектной рамке довольно небольшим количеством человек. Вообще, для введения новшеств во властные механизмы требуется удивительно немного "готовых" людей. Остальные обычно находят достаточно мотивов, чтобы присоединиться к этим "готовым".

На рынке электронного документооборота регулирование (и его само- компоненты) тоже не может возникнуть "само собой" в момент "всеобщей готовности". Более того, совсем необязательным признаком даже саморегулирования является конструирование модели такого устройства рыночной регуляции самими лидерами рынка. Да на данный момент и рынка-то нет! Конкретная институциональная модель регулирования вполне может быть предложена рынку со стороны - от представителей науки, и даже от представителей государства (или от представителей науки, обслуживающих представителей государства). Важнее качество самой модели, чем "пролетарское" происхождение ее авторов. Это довольно общая практика - в период активного государственного строительства после второй мировой войны большинство европейских моделей государства заимствовали те или иные элементы своего институционального устройства "со стороны". Но это уже не относилось к следующим фазам - фазе выборов и фазе функционирования, которые были вполне национальными и "всенародными".

Регулирование (в том числе саморегулирование) не может появиться на рынке "самостоятельно", стихийно самозародиться. Всегда есть вполне конкретный инициатор, предлагающий вполне конкретный проект институтов регулирования и процедур наполнения этих институтов людьми. У "рынка" же нет рук, ног, сознания, и о нем нельзя мыслить антропоморфно. Поэтому к рынку нельзя применить понятия "созрел" и "не созрел". Но можно говорить о приемлемости или неприемлемости тех или иных моделей институционального устройства регулирования (включая компоненту саморегулирования). После принятия решения о приемлемости нужно просто претворять те или иные организационные идеи в жизнь.

Из одних и тех же людей можно строить капитализм и социализм, анархию и либеральное государство - что угодно, если у вас есть ПРОЕКТ и РЕСУРСЫ ДЛЯ ЕГО ВОПЛОЩЕНИЯ. А "готовность рынка" по большому счету тут ни при чем. К ХОРОШЕМУ ПРОЕКТУ РЫНОК ВСЕГДА ГОТОВ. Также нужно потратить ресурсы на первые выборы и осуществить "авторский надзор" - консультировать функционирование первого состава "правительства рынка".

Если у кого-то (эксперта, финансиста, чиновника) есть понимание, что на рынке необходимо наладить производство качественных стандартов, правил функционирования рынка, надзора за соблюдением этих правил, то нужно просто спроектировать соответствующие институты регулирования и затем пробовать провести этот проект в жизнь. Подход тут вполне рыночный - если проект удачный, а менеджер проекта достаточно хорош, то будет возможно самофинансирование для этой функции, подразумевающее также значительное использование саморегулирования. Если самофинансирование для той или иной компоненты саморегулирования не удалось организовать - то нужно менять либо проект, либо менеджера проекта. Коротко: регулирование на рынке нужно вводить в проектной рамке.

ПРИНЦИПЫ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ, СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ

Обособление рыночного регулирования в рамках какой-то организации (группы однотипных организаций) в принципе неверно. Любое регулирование устроено институционально и зафиксировано обычно на ВНЕШНЕМ по отношению к регуляторам уровне (то есть правила функционирования регулирования и регулируемых принимаются различным способом - Конституция принимается другим способом, нежели обычные законы). Конечно, при введении тех или иных институтов регулирования на рынке ("устройства регулирования", "строя") явным образом должна ставиться задача разделения властей - ибо это единственный способ организовать контроль за стремящимися к собственной диктатуре чиновниками (еще раз - нет особой разницы в госчиновниках и в чиновниках саморегулируемых организаций). И диктатуры и демократии часто бывают образованы из одних и тех же людей - но при демократиях злостных злоупотреблений обычно бывает меньше, а их информации о них в прессе - больше. Если к любым регуляторам применять принцип сдержек и противовесов, то качество регулирования растет, а количество злоупотреблений регуляторов падает. Это в равной мере относится как к государственным регуляторам, так и к саморегуляторам. Отметим также, что система цивилизованного регулирования не сводится, таким образом, к какой-либо "профессиональной" (типа средневекового цеха) саморегулируемой организации (СРО), или к одному регулирующему рынок госведомству - в нее входит несколько различных типов организаций. Эти организации-регуляторы нельзя непосредственно подчинять друг другу ввиду:

    • Возможного конфликта интересов в соподчиненных организациях (такой конфликт будет постоянно ставить управляющую организацию в весьма неловкое положение, а также приводить к снижению качества регулирования)
    • Невозможности учета мнений по многим вопросам только от профессионалов данного рынка, тем более от профессионалов только "одной профессии" (пусть и важнейшей - сертификаторов). Должен быть институализирован учет мнений других позиций на рынке - пользователей, третьих лиц (включая суды), широкая публика, конкурирующие бизнесы и т.д..

Исходя из вышеизложенного, предлагается ввести на рынке электронного документооборота следующую модель регулирования:

    • Поручить надзор за существованием системы регулирования рынка электронного документооборота какому-либо госведомству (метафорическая роль - президент, гарант конституции);
    • Создать при данном органе выборный Экспертный Совет, который имеет право приостановки решений госведомства-регулятора (метафорическая роль - верхняя палата Парламента);
    • Обеспечить (как и в США) лицензирование профессиональных участников рынка саморегулируемой организацией с правом на правопринуждение (law enforcement). Это лицензирование должно базироваться на концепции регулирования деятельности, а не регулирования лиц (метафорическая роль -- исполнительная власть);
  • Создать отдельную организацию (trade association), которая следила бы за выработкой рыночных стандартов, лучших практик и т.д. исходя не только из интересов лицензируемых профессионалов рынка электронного документооборота, но и других заинтересованных в функционировании рынка лиц (метафорическая роль - нижняя палата парламента);
  • Создать независимый Третейский суд;

Обратим внимание на то, что сам принцип разделения властей формулируется как создание нескольких различных по функциям органов власти, избранных одним и тем же электоратом, но по разным принципам. Для так избранных органов власти начинает осуществляться принцип сдержек и противовесов: конкурирующие чиновники бдительно следят друг за другом и тем самым не дают злоупотреблять властью слишком сильно. Это верно для для любых чиновников - как для чиновников государства, так и для чиновников саморегуляторов. Если зло нельзя победить, его следует хотя бы удерживать в рамках.

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: правопринуждение и лицензирование в СРО

Нужно воплотить простой принцип отношений госрегулятора и "исполнительного" саморегулятора. Исполнительный саморегулятор выдает лицензии на рынке, а контролирующий госрегулятор занимает при этом позицию "hands off, eyes open". Часто получается так (и в Америке на рынке ценных бумаг именно так и происходит), что госрегулятор при этом занимает позицию адвоката пользователя, а исполнительный саморегулятор - адвоката профессионального сообщества. Если случается уж очень сильный перекос интересов в сторону профессионалов (вводятся картельные соглашения на цены, лоббируется недопуск на рынок новых конкурентных технологий) - регулятор вмешивается. Вмешательство обычно происходит одно и то же - снимаются рыночные нормы и практики, ограничивающие конкуренцию на регулируемом рынке. Все-таки профессиональные организации имеют сильное тяготение к повторению средневековой цеховой организации со всеми ее недостатками.

И все-таки, лицензирование (на самом деле, выдача лицензия при таком подходе означает просто факт приема в члены профессиональной ассоциациии) и проверка выполнения рыночных правил - главная задача введения этого саморегулятора (несмотря на угрозу превращения СРО в средневековую цеховую организацию, охраняющую не столько интересы клиентов цеха, сколько цеховые доходы). Если не отдавать право допуска на рынок в руки чиновников саморегулируемой организации, то все разговоры о рыночном саморегулировании - это фикция, ложь, лицемерие.

НИЖНЯЯ ПАЛАТА: trade association и консорциумы

На рынке крайне остро стоит вопрос о создании приемлемых для всего рынка норм работы профессиональных участников. Беда в том, что нормы для участников нельзя писать руками только самих участников - слишком часто профучастники будут "забывать" об интересах других лиц (пользователей, судей и адвокатов, регуляторов, поставщиков технологий и разработчиков ПО и т.д.). Кроме того, для разработки рыночных правил важна публичность процедуры принятия решений, а также возможность достаточного ресурсного обеспечения разработки. Еще одна проблема: несмотря на то, что многие деятельности на рынке электронного документооборота тесно связаны, разработка правил требует глубокой экспертизы - и соответствующей концентрации ресурсов в относительно узких областях, что делает затруднительным разработки в рамках какой-то одной единой организации.

В последнее время появилась новая форма саморегулирования, направленная на скоростную разработку правил и стандартов в условиях существования разнонаправленных и конфликтующих интересов - отраслевые (промышленные) консорциумы.

Учитывая то, что подобных консорциумов на рынке может быть несколько, можно порекомендовать создать для них общую инфраструктуру - какую-либо специализированную trade association, изначально ориентированную на выработку стандартов и правил функционирования рынка путем выполнения Процедуры Рассмотрения Стандартов в своих Консорциумах.

Неплохим прототипом для модели такого Консорциума может служить W3C (World Wide Web Consorcium).

ВЕРХНЯЯ ПАЛАТА: Экспертный совет

Экспертный Совет представляет собой избранный альтернативным способом по сравнению с уже упоминавшимися институтами саморегулирования демократический орган. Это идеально для того, чтобы иметь возможность пресекать возможные перекосы интересов, допущенные в ходе разработки правил и стандартов.

Заметим, что аналогичная концепция "разделения властей" прописана в Законе "О рынке ценных бумаг". Хотя реально этот орган (из-за отсутствия механизма обеспечения финансирования деятельности) не работает.

ПРЕЗИДЕНТ: госорган

Как Президент обычно является гарантом сохранения государственного устройства той или иной страны, так какой-либо госорган должен быть гарантом системы регулирования рынка ценных бумаг. Основные функции этого госрегулятора в отношении профучастников - контроль за деятельностью различных институтов саморегулирования и медиация возникающих конфликтов. В случаях нарушения нормального хода процесса саморегулирования, а также в случаях нахождения злоупотреблений этот госорган применяет публичную процедуру мотивированного вмешательства в процесс саморегулирования.

ТРЕТЕЙСКИЙ СУД

Суд должен быть профессиональным и независимым.

ФИНАНСИРОВАНИЕ РАЗЛИЧНЫХ ФУНКЦИЙ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ

Финансирование функции разработки правил и стандартов и правопринуждения имеет разную природу и должно организовываться по-разному.

Участники рынка предпочитают считать лицензирование и правопринуждение "осознанной необходимостью", и готовы платить за подобную "услугу" фиксированную плату - налог.

За разработку стандартов и правил участники рынка не готовы платить общий налог. Ведь заранее неизвестно, какой объем правил и стандартов потребуется, какие ресурсы будут задействованы на их разработку.

Разработка больше похожа на реальную услугу, чем "услугу" по лицензированию и правопринуждению. Поэтому участники рынка с гораздо большей охотой готовы оплачивать только такие сервисы, в которых они заинтересованы более всего. Участники рынка прекрасно понимают, что социализм (централизованное перераспределение разнородных ресурсов - в финансовой или иной форме - по текущим приоритетам руководителя организации) обычно неуместен. Поэтому участники рынка хотели бы получить более полный контроль над тем, как тратятся их членские взносы. Желательно, чтобы участник рынка мог отдельно финансировать каждую разработку. Тогда автоматически (рыночно) на наиболее важные разработки будет потрачено больше ресурсов, и они будут выполнены более быстро и с более высоким качеством.

Более того, заинтересованными в качественной разработке правил и стандартов участниками рынка могли бы быть не только профессиональные участники рынка, но и все те организации, которые связаны с деятельнстью профучастников - разработчики программного обеспечения, консультационные фирмы, другие общественные организации (КонфОП, другие профессиональные пользовательские объединения) заинтересованные государственные органы, пользователи, связисты и т.д.

* * *

liberty@ice.ru Московский Либертариум, 1994-2017