Программа реформ. Второй заход.

Программа реформ. Второй заход

СОДЕРЖАНИЕ:
Предварительные замечания
1 Вопросы денежного обращения и кредитной сферы
1.1 Денежная система
1.2 Банковская система
2 Вопросы государственного бюджета
2.1 Фискальная регионализация
2.2 Региональные бюджеты
2.3 Согласованные федеральные расходы
2.4 Государственный долг
3 Вооруженные силы и охрана порядка
3.1 Охрана порядка
3.2 Оборона
4 Межрегиональное согласование
4.1 Единство России
4.2 Правовые основы единства России
4.3 Механизмы межрегионального согласования
5 Либеральные реформы
6. Собственность, приватизация, "естественные" монополии

Предварительные замечания

Когда неизбежность полномасштабного и скорого финансово-политического кризиса стала очевидной (я датирую это апрелем-июнем 1998 года; именно тогда стало ясно, что такой кризис - дело ближайших недель, в крайнем случае месяцев), мне показалось, что главная проблема России носит прежде всего идеологический характер. Беда не в том, что дела обстоят плохо. Беда в том, что никто не говорит, как их поправить.

Я попытался обратиться к тем, кого мог считать своими единомышленниками, чтобы объединиться для выработки какой-либо приемлемой платформы, одновременно практической и принципиальной. К сожалению, моя попытка ни к чему не привела. Предложенный мной набросок такой платформы не встретил никакого понимания. Видимо, я не проявил должной настойчивости, не постарался изложить свои соображения более ясным языком.

Кризис наступил, продолжает бушевать - но никакой вразумительной программы так и не существует. Те документы, которые были предложены вниманию властей предержащих и читающей публики, были составлены крайне наспех, страдают серьезнейшими внутренними противоречиями. Печально, что к числу таких документов приходится отнести и опубликованную недавно программу, подготовленную рядом авторов под руководством Е.Гайдара. Складывается впечатление, что Е.Гайдар перешел в лагерь так называемых "академиков". Как и они, он остановился на тех же идейных предпосылках, с которым входил во власть. Как и они, он не пытается разобраться, почему же эти предпосылки привели к такому очевидному краху (соответственно, в 1991 и 1998 годах).

В этой ситуации я позволю себе еще раз предложить набросок программной платформы - на этот раз несколько более развернутой.

Считаю необходимым сделать несколько предварительных замечаний.

Во-первых, не следует ожидать здесь количественных расчетов. У нас принято считать, что программа без расчетов - как бы и не вполне программа. В результате - читатель ждет уж рифмы "розы" - все разработчики программ обильно снабжают их произвольными выкладками экономического роста и количественными прогнозами бюджетного дефицита на пять, а то и десять лет. Следует прямо сказать, что всем этим выкладкам - грош цена. Они не доказывают ученость авторов, а свидетельствуют скорее о слабом понимании оснований экономической науки.

В наше время не принято сопровождать экономические расчеты детальным анализом исходных данных, методик вычислений, рассмотрением всевозможных ошибок и погрешностей. И это не случайно - ведь большая часть этих расчетов по ближайшем рассмотрении оказывается безнадежно ошибочными.

Наконец, просто наивно ожидать, что авторы программ, не имея доступа к оперативной, меняющейся каждый день и час информации, вообще способны осуществлять сколько-нибудь содержательные и нетривиальные количественные прогнозы. Программы отличаются друг от друга не расчетами, а исходными принципами и логическими выводами. Их и надо рассматривать, с ними и надо спорить.

Во-вторых, следует сразу подчеркнуть, что представление о возможности разделения политической и экономической платформ изначально ложно. Экономическая программа существует только как инструмент политической реализации определенной идеологической платформы. Любая попытка абстрагироваться от политических вопросов, политических реалий - близорука и безнадежна. Самым наглядным и позорным образцом такой попытки была "политика экономических реформ" в разгар чеченской войны.

Чистым экономистом можно оставаться только в той степени, в какой речь идет о критическим анализе чужих программ и платформ, о демонстрации их противоречий и об объяснении того, почему те или иные меры не приведут к предполагаемым результатам. Переходя в область содержательных предложений, экономист не может и не имеет права отмахиваться от политических вопросов. Его задача - подчеркнуть взаимосвязь "чистой политики" и экономики.

В-третьих, ошибочным является и представление о том, что программа может быть составлена "механическим" путем, то есть в результате простого склеивания нескольких отраслевых кусков. Такое ошибочное понимание природы программы ведет к тому, что каждый ее элемент рассматривают как полностью самостоятельный, относящийся исключительно к тому или иному разделу. На самом деле экономика - дисциплина комплексная. Разделить ее на составные части, которые можно рассматривать и осуществлять изолированно друг от друга, невозможно. Следовательно, разбиение программы на разделы носит условный характер.

Наконец, в-четвертых, необходимо подчеркнуть важнейшую особенность практической программы, отличающей ее от чисто теоретической концепции или идеологической платформы. Программа может быть реализована только в том случае, если нацелена на актуализацию тех процессов, которые уже идут в обществе.

Суть подлинной программы состоит не в том, чтобы навязать обществу какое-то идеальное устройство - в этом, собственно, нет ничего плохого, просто это задача теоретиков, идеологов, публицистов - а в том, чтобы понять, какие именно тенденции общественно-экономического развития необходимо высветить, закрепить, оформить. Ведь наша задача состоит не в том, чтобы заставить людей жить так, как нам представляется правильным. Надо сделать так, чтобы люди могли сами обустраивать свою жизнь в соответствии со своими идеалами и предпочтениями.

1 Вопросы денежного обращения и кредитной сферы

Позволю себе не останавливаться на детальном рассмотрении существующих в этой области концепций. Я попытался предложить такой анализ в другой статье, к которой и отсылаю интересующихся. Здесь же я надеюсь набросать практические меры.

1.1 Денежная система

Теоретически доказано, что механизм центрального банка, выпускающего бумажные деньги, подкрепленные только частичными резервами, служит исключительно целям инфляции. Увеличение реального объема денег может происходить только в результате трудовых усилий. Когда денежная масса возрастает в силу одних только бухгалтерских операций на счетах центрального банка, то не происходит никакого приращения национального богатства. Кажущееся оживление производства объясняется тем, что денежная инфляция приводит к снижению реальных денежных доходов и сбережений населения при сохранении их номинальной величины. Точно такой же эффект мог бы быть достигнут, если бы работодатели просто понизили ставки зарплаты, а государство ввело дополнительный налог на сбережения. Иначе говоря, искусственная эмиссия центрального банка представляет собой сознательный обман получателей и держателей соответствующих денег и ничто иное.

Практически механизм "управляемой эмиссии" в нашей стране уже давно исчерпал свои возможности породить даже краткосрочное иллюзорное оживление. Инфляция может быть инструментом поддержания текущего роста исключительно при соблюдении двух условий - она должна быть, во-первых, очень умеренной и, во-вторых, не осознаваться публикой (прежде всего наемными работниками и вкладчиками банков). Только в этой ситуации центральный банк может "организовать" оживление. При этом такой краткосрочный "успех" не проходит бесплатно - расплатой за кредитное стимулирование "роста" является возникновение экономического цикла с неизбежной и болезненной стадией спада.

В России инфляционная эмиссия прекрасно осознается населением. Именно этим и объясняется пресловутый "низкий уровень рублевой монетизации экономики". Этим же объясняется невозможность осуществления эмиссионного стимулирования в умеренных размерах. Дополнительная эмиссия облагает инфляционным налогом существующие рублевые сбережения - а незначительный размер этих сбережений в России приводит к тому, что эмиссия, чтобы привести к сколько-нибудь осязаемым результатам, должна быть весьма масштабной. Такая эмиссия может привести только к одному результату, а именно - к окончательному разрушению основанной на рубле денежной системы. Последствия могут быть разными: если государство будет терпимо относиться к использованию иностранной валюты, экономика окончательно перейдет на долларовый стандарт; если использование валюты будет эффективно преследоваться, произойдет окончательный распад экономических связей, коллапс производства и потребления.

Надо просто взглянуть в глаза реальности. Россия уже в очень значительной степени перешла на долларовый стандарт. Не случайно все попытки "уйти" от доллара вызывают реакцию отторжения у тех, кто напрямую зависит от реальных экономических процессов.

Возможности Центрального банка по эффективному манипулированию рублевой денежной массой уже практически сведены к нулю. Его дискреционные действия могут привести только к новым разрушительным последствиям.

Российские деньги - если мы хотим, чтобы в России были деньги - должны стать символом настоящего заработанного богатства. Единственным инструментом этого становится окончательная формализация сложившегося положения, то есть немедленная полная привязка объема и эмиссии рублей к объему ликвидных резервов Центрального банка. Технически такое решение осуществляется в виде механизма "валютного управления" (currency board).

При этом механизме центральный банк раз и навсегда устанавливает обменный курс между рублем и долларом (желательно на легком для расчетов уровне, например, 1 к 20). Центральный банк поддерживает полное валютное резервирование выпущенных денег, то есть обращающихся банкнот и остатков, которые коммерческие банки держат на его счетах. Соответственно, центральный банк без ограничений меняет доллары на рубли и обратно. В результате изменения денежной базы происходят исключительно одновременно с соответствующими изменениями резервов. В свою очередь, резервы хранятся в максимально ликвидной и надежной форме - то есть на счетах в Федеральных резервных банках и в казначейских облигациях США.

Золотые запасы центрального банка либо продаются (чтобы исключить риск, связанный с колебаниями цены золота), либо выводятся за пределы денежных резервов и становятся элементом чрезвычайных государственных резервов. В нынешних условиях низкого жизненного уровня России полное сохранение существующих золотых запасов за балансом валютного управления не представляется целесообразным, но в принципе этот вопрос может быть решен любым образом.

Переход на золотой стандарт, хотя и может выглядеть привлекательно в глазах некоторых политиков (с его помощью можно обойти "унизительную" привязку к доллару), в условиях России вряд ли реалистичен. Для небольшой экономики - нам не следует обольщаться просторами нашей тундры и тайги - с крайне незначительным внутренним спросом экспортные цены приобретают критическое значение. Любая привязка рубля к золоту приведет к постоянным колебаниям курса рубля по отношению к той валюте, в которой осуществляется большая часть российских внешнеэкономических расчетов, то есть к доллару. Как представляется, глобальный переход на золотой стандарт неизбежен - но инициатором такого перехода может быть только одна из основных валютных держав, вероятнее всего, США.

Очевидно, что реформированный Центральный банк уже не сможет осуществлять ряд привычных операций. Так, невозможным станет кредитование государственного бюджета и даже гарантирование государственного долга. Таким образом, будет фактически исключено существование постоянного бюджетного дефицита.

Центральный банк не сможет выполнять функцию "кредитора последней инстанции". Само наличие возможности "спасти" любой коммерческий банк порождало безответственный системный риск. Как устранить подобный риск и сделать излишней функцию "кредитора последней инстанции", показано в следующем разделе.

1.2 Банковская система

Не буду повторять теоретические рассуждения о серьезных недостатках, "встроенных" в распространенную ныне систему организации коммерческих банков с частичным резервированием текущих вкладов. Достаточно указать на то, что в России банки так и не стали инструментом преобразования краткосрочных вкладов в средне- и долгосрочные кредиты. Как для активной, так и для пассивной сторон их балансов характерны исключительная краткосрочность. Весь кредит сводится либо к предоставлению авансов под торговую деятельность, преимущественно экспортно-импортную, либо к финансированию дефицита федерального и местных бюджетов. Кредитование "производства" практически всегда было либо инструментом централизованной инфляционной эмиссии (когда банки служили посредниками между государством и предприятиями), либо скрытой формой перераспределения собственности. В обоих случаях вклады и текущие счета клиентов банков фактически оказались проедены. "Восстановить" или "компенсировать" их в подлинном смысле невозможно, так как банки практически не располагают ликвидными активами. Любая компенсация или гарантия означает всего лишь очередное перераспределение.

Тем не менее следует исходить из того, что в России вклады населения традиционно рассматриваются как гарантированные государством. Это не относится к вкладам юридических лиц, на которые распространять гарантию было бы неправильно.

Таким образом, весь объем рублевых вкладов населения - с возможным введением верхней границы на уровне, эквивалентной, скажем, 10 000 долларов - должен быть принят на себя Центральным банком и быть полностью включен в расчет денежной базы, покрытой валютными резервами. Эти вклады выводятся за баланс коммерческого банка, который становится просто депозитарием соответствующих средств. Банк может осуществлять их конвертацию и перевод по указанию владельца вклада, а также взимать оплату за услуги по ведению и обслуживанию такого текущего счета. Любое иное использование этих средств будет представлять незаконное их использование и содержать состав преступления (как равносильное использованию содержания банковского сейфа без приказания его владельца).

Такого же рода вклады - назовем их депозитарными вкладами и счетами - могут открывать все граждане и юридические лица. Перевод средств юридических лиц с существующих счетов на депозитарные, а также перевод средств граждан с валютных на депозитарные - осуществляется по договоренности с банком в каждом конкретном случае.

Средства на остальных, то есть недепозитарных, счетах в коммерческих банках - как находящиеся на момент реформы, так и поступившие впоследствии, - ни в коем случае не могут быть покрыты гарантией государства. Вкладчики обязаны сами сопоставлять степень доходности по этим счетам со степенью риска активных операций коммерческого банка.

Весьма вероятно, что многие вкладчики, особенно мелкие, вообще воздержатся от открытия недепозитарных счетов. С другой стороны, в погоне за недепозитарными вкладами банки будут вынуждены доказывать свою надежность потенциальным вкладчикам и заботиться о ее поддержке. Вероятным последствием такой реформы будет фактическое расщепление существующих банков на институты хранения и перевода денег и на инвестиционные институты.

Разделение депозитарной и инвестиционной функций банковской системы устранит постоянный риск, неизбежный в существующей системе. Соответственно, оказывается ненужным специфический институт банковского надзора. Проверка отчетности финансовых учреждений будет осуществляться традиционными методами - с помощью аудиторских фирм.

Депозитарные счета граждан и юридических лиц составят основу платежной системы. Так как средства на этих счетах будут полностью поддержаны Центральным банком, то в ходе осуществления платежей не будет возникать системный риск. Будет исключено возникновение "пробок" в платежной системе.

Очевидно, что при этом исчезнут все рациональные препятствия на пути допуска иностранных банков в Россию. До настоящего времени против такого допуска возражали отечественные банки, которые могли - при поддержке Центрального банка - взимать инфляционный налог с рублевых вкладов. Точно так же теряют смысл существующие ограничения на конвертируемость и движение капитала из страны и в страну, а также все формы валютного контроля.

2 Вопросы государственного бюджета

2.1 Фискальная регионализация

Реформа фискальной сферы - ключевой экономический вопрос сегодняшней России. Именно несоответствие государственных доходов и расходов порождает пирамиды долга, неплатежей, инфляционной эмиссии. Следует признать, что рецепты, предлагаемые для решения этой застарелой болезни, - их в изобилии поставлял, например, МВФ, - оказались в России неработоспособными. Все бесчисленные попытки "улучшить собираемость налогов" ни к чему не приводили. В лучшем случае возникал эффект тришкина кафтана - недолгая истерическая кампания по поиску и наказанию "врагов"-недоимщиков завершалась тем, что прорыв обнаруживался в другом месте.

После своего последнего изгнания из правительства Борис Федоров в интервью "Коммерсанту" заявил, что борьба против доллара безнадежна, так как русский народ сделал свой выбор - национальной валютой России является доллар. Это совершенно справедливое утверждение (к сожалению, сделанное с запозданием как минимум на четыре года) необходимо дополнить. Безнадежна не только борьба с долларом. Безнадежна любая борьба за укрепление федерального бюджета. Русский народ сделал свой выбор и в этом вопросе - федеральное налогообложение не признается легитимным.

Надо взглянуть правде в глаза - уклонение от налогов практикуется всеми и всюду. Этим занимаются бывшие коммунисты и "монетаристы"-реформаторы, водители и министры, учителя и банкиры. Человек, старающийся выплачивать причитающиеся налоги, воспринимается как чудак, непонятный педант. По ближайшем рассмотрении практически всегда можно обнаружить, что и он скрывает какие-то доходы от обложения... В этой ситуации все попытки "создать культуру уплаты налогов", модернизировать федеральное налоговое законодательство, упорядочить (а тем более ужесточить!) сбор федеральных налогов - не более чем академическое прожектерство, бездумное повторение чужих и непригодных рецептов.

Есть все основания утверждать, что само существование системы федерального налогообложения несет ответственность за, казалось бы, необъяснимое отставание России по сравнению с другими постсоциалистическими экономиками.

Россия должна была бы давно обогнать их - хотя бы за счет очень значительного выигрыша в торговом балансе (terms of trade gain) в результате прекращения поставок топлива и вооружения клиентам и союзникам по льготным ценам. Примечательно, что этот выигрыш практически не осознается общественным мнением. Тем не менее темпы и масштабы преобразований в России - как бы их не измерять - существенно отстают от аналогичных темпов большинства стран Восточной Европы и даже ряда бывших республик СССР.

Одной из важнейших причин такого отставания стало то, что большая часть усилий местных руководителей оказалась нацеленной на перераспределение федерального финансового пирога. Даже при небольших удельных размерах налоговых поступлений на душу населения российские власти аккумулируют достаточно большие суммы, чтобы сделать ставки в игре за федеральные ресурсы крайне высокими. Эта "игра с отрицательной суммой" привела страну к печальным результатам. По сравнению с местными бюджетами федеральные финансовые ресурсы расходуются наиболее неэффективным образом, на наиболее абсурдные цели.

Единственный способ разрубить этот гордиев узел - провести глубочайшую фискальную децентрализацию. Надо исходить из того, что реальными центрами позитивной власти в стране стали так называемый "регионы", под которыми сегодня принято понимать все административно-территориальные образования, представленные в Совете Федерации, то есть области, края, республики в составе РФ, города Москва и Петербург.

Факт реальной финансовой регионализации поддается верификации. Границы фактического финансового суверенитета определяются тем, что в их пределах все бюджетные обязательства выполняются в равной степени. Если у кого-то остаются сомнения в том, что финансовая регионализация уже осуществлена в реальности и требует только гласного признания и законодательного оформления, то достаточно указать на ситуацию с самым основным из федеральных обязательств. Таковым, безусловно, должны считаться пенсионные обязательства. Формально федеральный Пенсионный фонд остается основным источником поддержки для пенсионеров - наиболее беспомощной части российского населения, которая более чем кто другой имеет право претендовать на обязательства со стороны общества в целом. И при этом важнейшей особенностью нашей пенсионной системы является ее радикальная регионализация. Межрегиональные трансферы федерального пенсионного фонда совершенно незначительны на фоне внутрирегиональных трансферов его местных отделений. Пенсии в России выплачиваются по разному, чаще всего с запозданиями. Но самое важное - что масштабы запозданий (или их отсутствие) едины в рамках региона. То есть региональный пенсионный бюджет осуществляет эффективное перераспределение, отсутствующее на федеральном уровне.

Значительная доля расходов на так называемые социальные нужды уже передана на региональный и местный уровень. Этот процесс надо довести до логического конца.

Децентрализация должна заключаться в том, что вся налоговая и бюджетная власть передается на уровень регионов. Из этого принципа можно допустить только ограниченное число исключений, о которых речь пойдет ниже. Практически это означает, что именно регион определяет перечень, принцип сбора и ставки налогов на своей территории. Регион же несет ответственность за финансирование государственных расходов.

2.2 Региональные бюджеты

В ведение региона должны быть переданы все расходы по финансированию охраны порядка, здравоохранения, социального обеспечения, пенсионных расходов, начального и среднего образования, городского и местного хозяйства.

Региону должно быть предоставлено полное право самому устанавливать размеры этих расходов и механизм их осуществления. Так, регион может осуществить полную приватизацию здравоохранения и начального образования; может ввести ваучерную систему, при которой жители получают сертификаты на оплату данного рода услуг; может сохранить нынешние социализированные механизмы в этой области.

Точно так же регион может видоизменять схему пенсионного обеспечения - сохранять существующую систему, вводить накопительную, полностью или частично приватизировать ее.

Региону должно быть предоставлено право определять масштабы субрегионального фискального дробления. Бюджетные права городов, районов, поселений будут устанавливаться самим регионом в зависимости от воли его населения.

Регион устанавливает свою собственную налоговую систему с учетом ограничений, изложенных в разделе о межрегиональном устройстве России.

Региональный долг никоим образом не гарантируется Российской Федерацией и ею не контролируется. Региональный (субнациональный) долг не поддерживается гарантией центральным банком; наложить взыскание на собственность региона практически невозможно. В результате субнациональный долг, если и возникнет, будет, скорее всего, очень незначительным. Региональные бюджеты будут в целом сбалансированными.

На время переходного периода (не более двух-трех лет) правительство России может участвовать в разработке примерной схемы бюджетно-налогового устройства региона. В частности, можно рекомендовать организацию региональных казначейств, введение унифицированных ставок и механизмов подоходных и прочих налогов. Следует рекомендовать установление невысоких единых ставок и ряд других решений, направленных на облегчение налогового бремени. Также можно рекомендовать, чтобы регионы установили правила налоговой предсказуемости; в частности, чтобы все изменения, направленные на введение новых или увеличение старых налогов вступали в действие, скажем, не ранее чем по истечении одного года с момента окончательного принятия.

Подобные принципы могут быть установлены для федерального налогообложения переходного периода.

2.3 Согласованные федеральные расходы

Те расходы, которые не могут быть переданы на региональный уровень, будут финансироваться за счет согласованного федерального бюджета. К их числу относится оборона, внешняя политика, ряд других направлений.

Особенность согласованного федерального бюджета состоит в том, что его доходная часть складывается за счет добровольных взносов регионов. Соответственно, утверждением его занимается орган межрегионального согласования (ориентировочно - нынешний Совет Федерации).

Федеральный бюджетный процесс будет осуществляться следующим образом. Федеральное министерство финансов и федеральный исполнительный орган представляют на рассмотрение органа межрегионального согласования проектировки необходимых расходов. Регионы согласовывают приемлемую величину этих расходов и перечисляют - независимо друг от друга - соответствующие средства в доход федерального министерства финансов на счет федерального казначейства.

Для федеральных отчислений регионы могут устанавливать как величину отчислений из своих доходов, так и фиксировать какой-либо процент от конкретной доходной статьи. Регион имеет полное право изменить величину своих перечислений в течение финансового года. Для того, чтобы этот процесс происходил упорядоченным образом, следует установить мониторинг федеральных отчислений и расходов со стороны органа межрегионального согласования, скажем, в ежемесячном или ежедвухнедельном режиме.

2.4 Государственный долг

Российская федерация не будет осуществлять никаких внешних заимствований. Российская федерация не будет выдавать никаких кредитов. Все кредитные соглашения осуществляются гражданами, юридическими лицами, регионами и городами России исключительно под их собственную ответственность. Российская федерация не выдает никаких кредитных гарантий.

Остается проблема накопленного государственного долга.

• Внутренний рублевый долг (ГКО-ОФЗ). Примерно половина этого долга подлежит немедленному списанию - это прежде всего портфель Центрального банка, а также большая часть портфеля Сбербанка (так как вклады населения гарантируются валютными резервами). Из ГКО в активах банков осуществляется списание той части, которая соответствует счетам, переоформленным как депозитарные. Оставшаяся часть либо монетизируется (с соответствующим учетом в построении денежной базы), либо переоформляется в федеральный долг.
• Советский долг. К сожалению, Россия упустила свой шанс осуществить в 1992 году разовое списание как минимум половины советского долга по образцу Польши. В то время это было связано с желанием избежать дележки советских зарубежных активов между бывшими республиками.
  Новое "постгайдаровское" реформистское правительство России должно будет обратиться к держателям советского долга с предложением о списании - если не всей его величины, то как минимум 75 процентов. Это относится прежде всего к Парижскому клубу. Переоформление облигационного советского долга (выпущенный в рамках переговоров с Лондонским клубом) будет представлять более сложный процесс, который, тем не менее, вполне реалистичен.
• Постсоветский долг. Это прежде всего выпущенные Россией евробонды и долг международным финансовым институтам. Этот долг вряд ли поддается реструктуризации и должен быть принят на себя как Россией, так и всеми вместе взятыми ее регионами. Выплата этого долга может осуществляться как за счет согласованных региональных отчислений, так и за счет специальных временных федеральных доходов. К числу последних можно отнести временный налог на добычу энергоносителей. Так как сохранение федерального налогообложения нежелательно в принципе, то следует рассмотреть вопрос о досрочном погашении этого долга за счет чрезвычайной реализации каких-либо федеральных активов. К таким активам могут относится, в частности, бывшие совзагранбанки и банки, принадлежащие Центральному банку, а также золотые и прочие запасы.
• Наконец, существует проблема межгосударственной задолженности в пользу России со стороны ряда стран. Полагаю, что этот долг следует списать в одностороннем порядке, безусловно и немедленно. Такой принципиальный подход резко усилит нашу моральную позицию на переговорах по долгам, расчистит поле от старых завалов.
  К этому долгу относится прежде всего остаточный долг развивающихся стран, прежде всего бывших клиентов СССР (Куба, Вьетнам, Монголия). Было бы просто несправедливо предъявлять претензии народам этих стран, и без того заплативших гигантскую цену за навязанные им социалистические эксперименты.
  К этому же долгу относится долг стран-членов СНГ, прежде всего накопленный в период неразберихи 1992-1994 годов. Отношения наших стран слишком важны, чтобы обременять их наследием эпохи "технических кредитов" и "рублевой зоны".

3 Вооруженные силы и охрана порядка

3.1 Охрана порядка

Охрана общественного порядка должна быть полностью передана в ведение регионов. Они должны устанавливать штаты органов охраны порядка и финансировать их.

Внутренние войска и аналогичные структуры ликвидируются.

Федеральные учреждения охраны порядка могут создаваться непосредственно регионами или региональными органами охраны порядка на кооперативной основе. Их задачами могут быть постановка единого учета, стандартизация, подготовка кадров.

3.2 Оборона

Вооруженные силы России сохраняют полное организационное единство. Руководство ими осуществляет генеральный штаб, подчиняющийся президенту страны. Финансирование вооруженных сил за счет согласованных федеральных средств осуществляется под наблюдением специального межрегионального комитета обороны, сформированного из представителей регионов. Этот комитет утверждает основные направления военного строительства, штаты и расходы не ниже определенного уровня. С ним же согласовываются важнейшие кадровые назначения.

Вооруженные силы существуют для предотвращения внешней агрессии. Любое иное их использование может происходить только с ведома межрегионального комитета обороны. Участие вооруженных сил для борьбы с последствиями стихийных бедствий происходит по решению генерального штаба и соответствующего региона.

Принудительный призыв отменяется немедленно.

4 Межрегиональное согласование

4.1 Единство России

Одно из основных возражений на предложения о глубокой регионализации - опасения о "распаде России" (часто добавляют - "на удельные княжества").

При этом вопрос о единстве России смешивается с вопросом о ее устройстве.

Единство страны заключается не в том, что в ней существует унифицированная налоговая система.

Единство страны - это отсутствие для ее граждан правовых барьеров для передвижения в ее границах, переселения, перемещения грузов, приобретения собственности. Это - принципиальное отсутствие дискриминации по принципу места рождения. Это - не единый правовой режим для всех граждан, а неограниченная возможность выбирать место жительства и, соответственно, любой из существующих на территории страны правовых режимов.

С этой точки зрения предлагаемая реформа существенно укрепит единство России. В сегодняшней России трудно говорить о единстве, пока фактически существует институт разрешительной прописки, обеспечивающий насильственное и неравное перераспределение благ между различными категориями российских граждан.

Реальное единство России обеспечивается не формальными законами, не государственными институтами, а тем, что граждане России считают себя таковыми.

После всех событий, произошедших после 1989 года, говорить о "нерушимости существующих границ России" просто несерьезно. Мы не должны закрывать глаза на то, что постсоветские границы могут в среднесрочной перспективе подвергнуться ректификации. Судьбу территории решает живущий на ней народ. Именно ему принадлежит право на отделение и право на объединение. Соответственно, Россия в принципе не может как предъявлять каких-либо территориальных претензий, так и гарантировать границы других стран.

В практическом плане необходимо немедленное и безусловное признание независимости Чечни. Эта территория не принадлежит России уже с осени 1991 года.

Следует указать, что наиболее ожесточенное сопротивление идея регионализации встречает в Москве. Очень значительная часть населения этого города живет за счет своего рода "централизованной ренты" как в денежной форме, так и в административной форме. Это относится и к большому числу журналистов и аналитиков, обслуживающих интеллектуальные потребности центральной власти, и к финансовому сектору, живущему за счет обслуживания перманентного дефицита федерального бюджета. Голос этих групп особенно громко слышен - но их возможное неприятие настоящих предложений в слишком большой степени связано с их узкогрупповыми интересами.

4.2 Правовые основы единства России

Предлагаемая реформа передает в ведение регионов огромные полномочия. Необходимо обусловить эту передачу полномочий принятием регионами на себя определенных обязательств.

Важнейшим из этих обязательств должно стать неукоснительное соблюдение прав любого гражданина России на беспрепятственное передвижение по территории страны. Жители различных регионов могут обладать различными правами и нести различные обязанности - это будет зависеть от избранного данным регионом экономического курса, от возможностей данного региона - но никто не может быть дискриминирован на основании того, что он родился, вырос и жил до этого в другом регионе.

Иначе говоря, сохраняется принцип единства российского гражданства. Специфические для региона права и обязанности не сохраняются при переезде в другой регион. В частности, все граждане России имеют равные права по перевозке грузов, осуществлению платежей, открытию и ведению дел и так далее.

Запрещается установление внутренних сборов и разрешений за пересечение границ региона. Запрещается введение любых нетарифных ограничений торговли, связанных с тем или иным местом производства товара или услуги.

В целом такое решение создаст основы для здоровой межрегиональной правовой и налоговой конкуренции. Регион, принявший на вооружение неэффективные принципы регулирования и налогообложения, столкнется с оттоком наиболее производительного населения и капитала.

4.3 Механизмы межрегионального согласования

Можно предложить, чтобы решение возникающих вопросов межрегионального согласования - прежде всего бюджетных - было передано в ведение соответствующего представительного органа.

Первым приближением такого органа может быть нынешний Совет Федерации. Следует обратить внимание, что именно на субнациональном уровень России, прежде всего на региональном, можно наблюдать реальное становление институтов представительной демократии. В то время как федеральные избираемые органы воспринимаются как максимально оторванные от подлинных результатов волеизъявления населения, как максимально коррумпированные и подверженные влиянию частных интересов, - именно на уровне руководителей регионов, городов и поселений происходит реальная ротация руководства.

Рядом аналитиков отмечалось, что для России характерно сравнительное усиление единоначальной территориальной власти. Как правило, губернаторы обладают большими реальными полномочиями, чем местные представительные органы (местные думы). Это отражено в нынешней форме Совета Федерации. Тем не менее, имеет смысл сделать орган межрегионального согласования - с возможным сохранением названия "Совет Федерации" - подлинным форумом регионов. Практически это будет означать, что каждый регион будет обладать одинаковым количеством голосов, а кто конкретно будет его представлять, отдается на усмотрение региона. Регион может предоставить это право своему губернатору, может выбирать своего представителя прямым голосованием, может назначать его тем или иным образом.

При этом можно обратить внимание, что разделение России на регионы подтверждается историей ее административно-территориального деления. Примерно до конца 50-х годов в стране шел постоянный процесс укрупнения и разукрупнения регионов, передачи территорий от одних регионов другим. Как наследие этих экспериментов сохраняется, в частности, анахроничное разделение регионов на края и области. Но последние 40-50 лет никаких значительных переделов в СССР и России не происходило. Сложилась устойчивая традиция принадлежности каждого данного поселения к тому или иному региону.

Вопросы передачи мелких территорий от одного региона другому должны рассматриваться прежде всего самими заинтересованными регионами. Если они не достигают согласия, вопрос передается на рассмотрение Совета Федерации.

Кроме того, Совету Федерации должно быть предоставлено чрезвычайное право вмешательства в политические процессы на территории региона. Если будет установлено, что происходит нарушение изложенных выше принципов единства России или нарушаются базовые права граждан, Совет Федерации может предложить региону проведение чрезвычайных выборов или референдумов по тем или иным вопросам.

Если принципиальные разногласия по базовым вопросам продолжают сохранятся и находят поддержку в ходе регионального референдума, Совет Федерации может предложить региону выйти из состава России. При этом не следует гарантировать нерушимость границ данного региона - компактное меньшинство не должно быть заложником сепаратистов.

5 Либеральные реформы

Как правило, программы реформ содержат перечень мероприятий, касающихся ряда традиционных областей.

Как сторонники либеральных решений, мы бы приветствовали следующие реформы:

• Ограничение числа налогов - не более трех-четырех.
• Установление низкой и единой ставки обложения. Скажем, для подоходного налога - 10 процентов.
• Отказ от порождающих безработицу участия государства в разрешении трудовых конфликтов, установления минимального уровня заработной платы, особых прав профсоюзов как трудовых монополий.
• Отказ от разорительной системы насильственного государственного образования за счет налогов. Эта система порождает порочный круг идеологической индоктринации и препятствует социализации молодежи. Переход от государственного образования к свободному может осуществляться с помощью временного введения школьных ваучеров - сертификатов на бюджетные деньги, выдаваемых непосредственно родителям, которые казначейство оплачивает после того, как родители используют их для полной или частичной оплаты обучения в выбранной ими школе.
• Отказ от государственного медицинского обеспечения. На время переходного периода регион может образовать специальный медицинский фонд для обслуживания лиц старше определенного возраста (например, 45 или 50 лет), а также инвалидов и т.д.
• Отказ от большей доли существующего государственного регулирования. В частности, должны быть немедленно отменены: регулирование транспортной деятельности, валютный контроль, экспортный контроль, разрешительный порядок регистрации, государственный контроль за качеством продукции, контроль за обращением ценных бумаг, контроль за деятельностью печати и средств массовой информации, антимонопольное регулирование. В той степени, в какой существует спрос на регулирование, он может быть полностью удовлетворен частными сертифицирующими агентствами, подтверждающими качество тех или иных услуг. Обязательные стандарты должны оставаться только в тех областях, где осуществляется постоянный, а не только входной, контроль. К числу этих областей можно отнести использование расщепляющихся и отравляющих веществ, производство вооружений воинского образца, воздушный транспорт, водопровод, энергетические магистрали.
• Пенсионная реформа. Регион выдает пенсионные сертификаты всем лицам старше определенного возраста, проживающим на его территории. Сертификаты становятся формальным долговым обязательством региона, их действие ограничено возрастом пенсионера, но не ограничено территориально. Они могут приниматься частными пенсионными фондами. После этого все действие общей пенсионной системы прекращается, а те, кто по тем или иным причинам не может обеспечить свое существование, получают помощь из региональных фондов социального вспомоществования.

Все эти и многочисленные другие реформы могут быть детально развернуты и обоснованы. Но в условиях России их выбор и осуществление должны быть переданы на уровень регионов. Либерализация возможна только тогда, когда не навязана сверху, когда осознана как необходимость. Либерализация "из Москвы" исчерпала свои ресурсы. Реформаторы должны работать в регионах. Неизбежно появятся пилотные регионы, первыми осуществляющие те или иные реформы, и регионы догоняющие, использующие их опыт и неизбежные ошибки.

6. Собственность, приватизация, "естественные" монополии

В течение года передать в собственность регионов большую часть остающейся федеральной собственности, в том числе пакеты акций. Наиболее ликвидную собственность закрепить для целей погашения федерального долга.

Передать в ведение регионов вопросы землевладения, землепользования, учета залога. Иметь в виду, что дискриминация при проведении приватизации, в ходе купли-продажи собственности и земли в отношении российских граждан не допускается.

Следует разрушить порочную теорию "естественных" монополий. Большая часть из них созданы административным путем и должны быть ликвидированы. К ним относятся компании-холдинги типа Связьинвест, РАО "ЕЭС", Газпром, МПС и т.д. Этот процесс должен быть завершен в течение не более двух лет.