20 октябрь 2017
Либертариум Либертариум

Институциональная реформа саморегулирования

Предлагается институциональная реформа саморегулирования на рынке ценных бумаг. Задает концепцию отраслевого разделения властей, регулирование через сдержки и противовесы.

Исполнительная власть: enforcement и лицензирование в СРО
Нижняя палата: trade association и консорциумы
Верхняя палата: Экспертный совет
Президент: ФКЦБ России
Третейский суд
Проблема организаторов торговли, как возможных СРО
Центральный депозитарий, как СРО

После осознания того, что существующие саморегулируемые организации (ПАРТАД, НАУФОР и все вновь создающиеся) имеют ярко выраженный конфликт интересов с вполне предсказуемым смещением активности данных организаций (тратить свои ресурсы на создание рыночных стандартов или на принуждение следовать текущим стандартам), можно в качестве средства решения проблемы применить традиционный для подобных случаев подход "разделения властей".

Обособление "саморегулирования" в рамках какой-то организации (группы однотипных организаций) в принципе неверно. Любое регулирование устроено институционально и зафиксировано обычно на ВНЕШНЕМ по отношению к регуляторам уровне (то есть правила функционирования регулирования и регулируемых принимаются различным способом - Конституция принимается другим способом, нежели законы). Обычно противопоставляют государственное регулирование (когда участники рынка не могут влиять на назначение чиновников-регуляторов) и саморегулирование (когда участники рынка могут влиять на назначение чиновников-регуляторов). В большинстве конкретных случаев не так уж важно, откуда взялся чиновник-регулятор - назначением по линии государства или какой-либо демократической процедурой. Обычно это важно, когда нужно бороться с возможными злоупотреблениями данного чиновника: для различных институтов регулирования процедура смены чиновников может быть весьма различной. Не будет преувеличением строить ПРОСТО РЕГУЛИРОВАНИЕ рынка с точки зрения отправления стандартных функций регулирования (выработка правил, контроль за их соблюдением, допуск на рынок, разрешение споров), а подразделение на "САМО-" и "ГОС-" вводить только при проектировании возможности финансирования/самофинансирования тех или иных институтов регулирования, а также при проектировании эффективной процедуры подбора и назначения авторитетных чиновников-регуляторов.

Конечно, при введении тех или иных институтов регулирования на рынке ("устройства регулирования", "строя") явным образом должна ставиться задача разделения властей - ибо это единственный способ организовать контроль за стремящимися к собственной диктатуре чиновниками (еще раз - нет особой разницы в госчиновниках и в чиновниках саморегулируемых организаций). И диктатуры и демократии часто бывают образованы из одних и тех же людей - но при демократиях злостных злоупотреблений обычно бывает меньше. Если к любым регуляторам применять принцип сдержек и противовесов, то качество регулирования растет, а количество злоупотреблений регуляторов падает. Это в равной мере относится как к государственным регуляторам, так и к САМОРЕГУЛЯТОРАМ. Отметим также, что СИСТЕМА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ не сводится, таким образом, к СРО - в нее входит несколько различных типов организаций. Эти организации НЕЛЬЗЯ НЕПОСРЕДСТВЕННО ПОДЧИНЯТЬ СРО ввиду:

  • Возможного конфликта интересов в соподчиненных организациях (такой конфликт будет постоянно ставить управляющую СРО в весьма неловкое положение, а также приводить к снижению качества регулирования)
  • Невозможности учета мнений по многим вопросам только от профессионалов рынка ценных бумаг, тем более от профессионалов "одной профессии" (пусть и важнейшей). Должен быть институализирован учет мнений других позиций на рынке (инвесторов, эмитентов, разработчиков и т.д.).

Исходя из вышеизложенного, предлагается ввести следующие модификации в существующую систему саморегулирования (провести РЕФОРМУ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ):

  • Обеспечить (как и в США) лицензирование профессиональных участников рынка саморегулируемыми организациями с правом enforcement. Это должно базироваться на концепции РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, а не регулирования лиц (метафорическая роль -- исполнительная власть).
  • Создать отдельную организацию (trade associations), которая следила бы за выработкой рыночных стандартов, лучших практик и т.д. ИСХОДЯ НЕ ТОЛЬКО ИЗ ИНТЕРЕСОВ ПРОФЕССИОНАЛОВ РЫНКА, но и других заинтересованных в функционировании рынка лиц (метафорическая роль - нижняя палата парламента).
  • Создать аппарат Экспертного Совета (метафорическая роль - верхняя палата парламента).
  • Отделить Третейский суд от НАУФОР (суд должен быть независим).

Обратим внимание на то, что сам принцип разделения властей (или сдержек и противовесов) формулируется как создание сдерживающих друг друга органов власти, избранных ОДНИМ И ТЕМ ЖЕ ЭЛЕКТОРАТОМ, НО ПО РАЗНЫМ ПРИНЦИПАМ. Это подходит для любых чиновников - как для чиновников государства, так и для чиновников рынка ценных бумаг. Если зло нельзя победить, его следует хотя бы удерживать в рамках.

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: enforcement и лицензирование в СРО

Нужно воплотить простой принцип отношений госрегулятора и "исполнительного" саморегулятора - как в Америке. Исполнительный саморегулятор выдает лицензии на рынке, а контролирующий госрегулятор занимает при этом позицию "hands off, eyes open". Это главная задача введения саморегулирования - несмотря на угрозу превращения СРО в средневековую цеховую организацию, охраняющую не столько интересы клиентов цеха, сколько цеховые доходы. Если не отдавать право допуска на рынок в руки чиновников саморегулируемой организации, то все разговоры о рыночном саморегулировании - это фикция, ложь, лицемерие. Другое дело, что сегодняшние СРО к приему функций лицензирования НЕ ГОТОВЫ - их нужно существенно реформировать. При отдаче функций допуска на рынок и контроля по отдельным профдеятельностям необходимо институционально (организационно) обеспечить соблюдение принципа регулирования ДЕЯТЕЛЬНОСТЕЙ, а не лиц - в полном соответствии с теорией и Законом "О рынке ценных бумаг". Важно решить вопрос о прикреплении участника рынка к одной из СРО, если несколько СРО будут иметь право допуска на рынок и контроля по одной и той же профдеятельности. Кроме того, возникает необходимость в органе, который КОНТРОЛИРОВАЛ бы "исполнительную власть" и исполнение этой властью процедур (непосредственный контроль за регулятором). Эту роль вполне может выполнить аппарат Комиссии. Одной и той же организации доверять как выработку правил, так и контроль за их соблюдением - это ведет к многочисленным злоупотреблениям. Поэтому необходимо реформировать существующие СРО (ПАРТАД и НАУФОР), оставив в них "силовые" функции лицензирования/контроля/enforcement - и убрав функции выработки правил, обмена опытом, стандартизации и пр. функции посева "разумного, доброго, вечного". Каждая СРО (я предлагаю оставить за подобными лицензирующими организациями это наименование) имеет право выдавать лицензии и контролировать деятельность своих членов - но по двум наборам правил: "собственные (местные) правила", которые верны для конкретно этого сообщества профессионалов, и "общерыночные (федеральные) правила" - которые утверждаются на рынке по другой процедуре (например, по модели принятой в государстве: создание в нижней палате парламента, апробация в верхней палате и утверждение Президентом. Только роль нижней палаты могли бы выполнять всевозможные отраслевые консорциумы (возможно, объединенные в trade association), роль верхней палаты - Экспертный Совет, а роль Президента - ФКЦБ России.

НИЖНЯЯ ПАЛАТА: trade association и консорциумы

На рынке крайне остро стоит вопрос о создании приемлемых для всего рынка норм работы профессиональных участников. Беда в том, что нормы для участников нельзя писать руками только самих участников - слишком часто профучастники будут "забывать" об интересах других лиц (инвесторов, эмитентов, широкой публики, разработчиков ПО и т.д.). Кроме того, для разработки рыночных правил важна публичность ПРОЦЕДУРЫ принятия решений, а также возможность достаточного ресурсного обеспечения разработки. Еще одна проблема: несмотря на то, что многие деятельности на рынке ценных бумаг тесно связаны, разработка правил требует глубокой экспертизы - и соответствующей концентрации ресурсов в относительно узких областях, что делает затруднительным разработки в рамках какой-то одной единой организации.

В последнее время появилась новая форма саморегулирования, направленная на скоростную разработку правил и стандартов в условиях существования разнонаправленных и конфликтующих интересов - отраслевые (промышленные) КОНСОРЦИУМЫ.

Учитывая то, что подобных консорциумов на рынке должно быть несколько, можно порекомендовать создать для них общую инфраструктуру - какую-либо специализированную trade association, изначально ориентированную на выработку стандартов и правил функционирования рынка путем выполнения Процедуры Рассмотрения Стандартов в своих Консорциумах.

Осталось заметить, что все описанное весьма напоминает некоторые функции SIA, в которой существует множество самофинансируемых и самоуправляемых специализированных комитетов. Более того - штаб-квартиры этих комитетов SIA расположены в различных городах!

ВЕРХНЯЯ ПАЛАТА: Экспертный совет

Экспертный Совет представляет собой избранный альтернативным способом по сравнению с уже упоминавшимися институтами саморегулирования демократический орган. Это идеально для того, чтобы иметь возможность пресекать возможные перекосы интересов, допущенные в ходе разработки правил и стандартов. Только нужно ОБЕСПЕЧИТЬ РЕСУРСАМИ работу Экспертного совета. В частности, при Комиссии можно создать Аппарат экспертного совета, куда перенести работы по созданию новых норм и оценке норм, разработанных "вне Комиссии" (например, в trade associations). Заметим, что концепция разделения властей в данном случае прописана в Законе "О рынке ценных бумаг". Нет нужды менять эти положения Закона, нужно только обеспечить реальную работу Экспертного Совета, чтобы он не напоминал Верховный Совет при ЦК КПСС.

ПРЕЗИДЕНТ: ФКЦБ России

Как Президент обычно является гарантом сохранения государственного устройства той или иной страны, так ФКЦБ России должна быть гарантом системы регулирования рынка ценных бумаг. Основные функции ФКЦБ России в отношении профучастников - контроль за деятельностью различных институтов саморегулирования и медиация возникающих конфликтов. В случаях нарушения нормального хода процесса саморегулирования, а также в случаях нахождения злоупотреблений ФКЦБ России применяет публичную процедуру мотивированного вмешательства в процесс саморегулирования.

ТРЕТЕЙСКИЙ СУД

Суд должен быть профессиональным и независимым. И его нужно отделить от НАУФОР так же, как в свое время была отделена РТС (тем более, что члены ПАРТАД тоже с удовольствием прибегают к услугам данного третейского суда).

Проблема организаторов торговли, как возможных СРО

Прежде всего нужно четко понимать:

  • Различение регулирования разных видов организаторов торговли (биржевые и небиржевые системы, и т.д.) - это исторический пережиток, закрепляемый сегодня в чисто политических целях. Поэтому с точки зрения регулирования форма организации торговли (аукцион, связь с системой расчетов и т.д.) значения не имеет - все рассуждения о небиржевой системе применимы к биржевым. С другой стороны, нельзя при этом смешивать и путать РТС и ММВБ - это не деятельности/системы, а ОРГАНИЗАЦИИ. Отсюда формулируется еще одно различение:
  • Организация торговли - это ВИД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, в том числе необязательно исключительный. Поэтому вполне можно совмещать организацию торговли с другими функциями (например, с депозитарной, клиринговой деятельностью, функциями информационного агентства - вообще нелицензируемой деятельностью, приносящей до 35% дохода западных бирж, а также деятельностью по саморегулированию).

С другой стороны, существуют вполне определенные требования к СРО, как к лицу, которым должна удовлетворять организация, занимающаяся организацией торговли. Так, фондовые отделы товарных или валютных бирж не могли бы быть СРО, ибо процессы саморегулирования в них были бы искажены - чиновники-регуляторы не могли бы сниматься/назначаться демократическими процедурами, равно как назначаться их оклады и способы их контроля.

С другой стороны, организаторы торговли, которые имеют форму специально созданного для целей организации торговли потребительского кооператива (неважно при этом, в какой организационной форме этот потребительский кооператив закреплен - важно, чтобы соблюдалась демократическая форма управления организацией) зачастую имеют все возможности для надлежащего контроля своих "клиентов" - при наличии жесткого членства. Вполне можно использовать эту инфраструктуру для сокращения дублирующего контроля со стороны других возможных регуляторов, наделяя таких организаторов торговли функциями СРО. Собственно, в Законе отражено именно это: все претензии к организационной форме биржи возникли из-за переноса американской традиции наделения бирж функциями СРО, что требует соответствующей оргформы. Если снять требование к организатору торговли быть СРО, то таковым организатором торговли может быть хоть предприниматель без образования юридического лица - если он предоставит рынку наиболее дешевую и надежную технологию.

Собственно, так и поступают многие брокер/дилерские фирмы - они являются организаторами торговли для своих клиентов. Получающиеся локальные рынки обладают некоторой минимальной ликвидностью, но этот вопрос нужно тщательно регулировать. Клиенты таких "организаторов торговли" могут отсекаться от других подобных же рынков с лучшими ценами - "организаторы торговли" зачастую близоруко не заинтересованы в пересечении клиентом границ их рынков (можно усмотреть аналогию с проблемой свободного движения товаров и услуг между штатами/областями в федеральном государстве, это решается только введением федерального регулирования). Поэтому вполне можно выдвинуть "федеральное" требование объединения таких "локальных" рынков в единый национальный рынок - то есть в рамках какой-либо СПЕЦИАЛЬНОЙ и, возможно, САМОРЕГУЛИРУЕМОЙ организации объединять рынки различных организаторов торговли (как это делается в США, когда SOES должны быть связаны с NASDAQ, для возможности предлагать клиенту лучшую цену). Под саморегулируемостью тут понимается то, что подобная организация наделена правами лицензирования/контроля/enforcement по отношению к своим членам - профучастникам, занимающимся как одной из деятельностей деятельностью по организации торговли. Членами такой организации могли бы быть как лица-"брокер/дилеры", устроившие себе локальные рыночки, так и специализированные "организаторы торговли", сами являющиеся СРО по отношению к своим членам-"брокер/дилерам".

ЦЕНТРАЛЬНЫЙ ДЕПОЗИТАРИЙ, КАК СРО

Ничто не мешает рассмотреть Центральный депозитарий не только как "организатора учета", но и как СРО для входящих в национальную депозитарную сеть организаций. Такой подход просто заставил бы участников рынка создать Центральный депозитарий" Ничто не мешает нахождению в одной и той же организации как производственного процесса, так и процесса регулирования по отношению к членам (как и в случае организаторов торговли).

liberty@ice.ru Московский Либертариум, 1994-2017