20 октябрь 2018
Либертариум Либертариум

О некоторых направлениях либеральной конституционной реформы

Часть работы в Институте Гайдара (опубликована в более умеренном виде на сервере ИЭПП совместно с В. Мау)
аннотация

Последние события послужили началом широкого обсуждения конституционной реформы. Однако, к сожалению, едва ли желаемые Государственной Думой изменения являются настолько же желательными для остального населения. Поэтому существует настоятельная необходимость для выработки предложений по либеральной конституционной реформе, которая смогла бы дать решение, как политической задачи продолжения реформ, так и чисто экономических задач. В данном материале будут предложены некоторые варианты изменения Конституции.

Проблема собственности

Частная собственность является основой существования рыночной экономики, как системы обмена. Причем более важным вопросом является не конкретное распределение собственности, а тщательная спецификация этого права. Проблема собственности включает в себя несколько вопросов.

Первый - вопрос национализации. Действующая Конституция описывает данную процедуру неудовлетворительно: "Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения". Неудовлетворительно, т.к. нет механизма определения этого "равноценного возмещения". Решением этого вопроса является следующее требование: "Размер возмещения должен быть одобрен собственником, а если согласие не достигнуто, то размер возмещения определяется решением суда".

Кроме того, необходима регламентация причин, допускающих национализацию.

Второй вопрос - о размере полномочий собственника. Государство вмешивается в деятельность экономических агентов не только путем национализации, т.е. полного лишения собственника права контроля над собственностью, но и путем изменения объема контроля путем различных законов и инструкций. Для улучшения инвестиционного климата предлагаются следующие дополнения:

А) "Федеральные налоги устанавливаются конституционным законом". Такое изменение логически оправдано т.к. Конституция устанавливает право собственности, ей же его и ограничивать. Соответствующие ограничения на субъекты федерации накладывать не обязательно: Россия одна, а субъектов - 89. Таким образом, человек имеет хотя бы и небольшую возможность выбирать в пределах России экономические условия, а потому мы можем надеяться хотя бы на минимальную конкуренцию местных властей.

Б) "1) Право частной собственности может быть ограничено только в целях национальной безопасности и защиты окружающей среды.
      2) Лишение части полномочий возможно только в порядке, определенном для национализации".

Соотношение политического и экономического секторов

Нормальной экономической деятельности серьезно мешает большая рентабельность "вложений" в политический процесс. Для начала экономического роста необходимо не только снижение процентной ставки, но и ценность альтернативных источников повышения благосостояния (политики). Что возможно здесь: "Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией органам государственной власти, остаются в ведении народа". Эта статья - русификация 10-й поправки к Конституции США. Данная поправка играла большую роль до Великой Депрессии, ограничивая Власть только прописанными в Конституции полномочиями.

Плюс к этому необходимо перечисление этих самых конституционных полномочий. Схема следующая: немного дается Федерации, достаточно широкий список - субъектам Федерации.

Основное для Федерации - единое экономическое пространство, суд, права человека, внешняя политика, оборона, безопасность.

Итак, соотношения закрепили. Теперь важным пунктом является контроль над жесткостью процедуры принятия решений в прописанных Конституцией ведомствах. Здесь все уже прописано достаточно хорошо. Но есть важное дополнение: "Федеральному Собранию РФ запрещается делегировать свои законодательные полномочия другим органам государственной власти". Такая поправка позволит предотвратить бюрократизацию процесса принятия решений, когда право регулирования передается людям, которых никто не выбирал и отвечающих перед такими же бюрократами.

Регионализация

Как уже было сказано, необходим перенос экономической политики из Центра в регионы. Более того, это мне представляется единственным выходом из тяжелой политэкономической ситуации.

Наше общество неоднородно, но не поляризовано, как обычно пытаются представить. Таким образом, мы получаем не "тяни-толкай", когда Россию тянут вправо или влево, а конструкцию типа "лебедь-рак-щука". Поэтому любое федеральное правительство по сути дела остается правительством меньшинства и последовательно проводить нечто осмысленное не в состоянии. Перенос решений в более мелкие, более однородные субъекты сможет снять остроту проблемы, а также позволит в случаях, когда это необходимо и отражает волю большинства, увеличить социальные программы. Подробный список полномочий для регионов необходимо будет прописать после отдельного, более тщательного анализа.

Другой проблемой являются бюджетные отношения между Центром и регионами. Здесь достойным для подражания примером является ФРГ. Мы приведем адаптированную формулировку одной из статей их Конституции: "Если субъект федерации действует по поручению Федерации, то на последнюю возлагаются расходы по этой деятельности".

Остальное достаточно просто - Федерация собирает налоги для себя, регионы - для себя, трансферты - немилосердно режутся.

Бюджетный процесс

Бюджет является одной из основ экономической деятельности государства (=политической деятельности общества).

Прежде всего, необходимо ограничить политический популизм: "Ни одно решение ФС РФ, касающееся увеличения или снижения расходов не может быть принято без соответствующего утверждения изменения источников доходов". Это ограничение уже достаточно сильно. Возможно дальнейшее ужесточение бюджетного процесса через следующую поправку:
"1. Расходы государства должны быть равны доходам.
  2. Если невозможно обеспечить доходы в соответствии с утвержденным бюджетом, то расходы производятся в соответствии с поступлением доходов. В полной мере финансируется только исполнение юридически обоснованных обязательств Федерации"
.

Также необходимо уменьшение издержек от политического способа принятия решений. Наиболее характерные проблемы: выгода всем - издержки некоторым, издержки всем - выгоды некоторым. Тогда требования для принятия решений примерно такие:
"1. Решения, касающиеся всех граждан и всех организаций, принимаются простым большинством голосов.
  2. Решения, касающиеся отдельных категорий граждан или отдельных отраслей принимаются квалифицированным большинством в " %"
.

Важным либеральным принципом всегда являлось ограничение произвола чиновника. В случае с бюджетом это выглядит так: "Денежные средства могут использоваться только в соответствии с бюджетом".

Общий законодательный процесс

Основной проблемой законодательного процесса является популизм. Этот вопрос рассматривается и в других пунктах данного материала. Здесь же мы рассмотрим еще несколько аспектов депопулизации.

Прежде всего, дадим определение популизму. Популизм - политика, которая делает акцент на экономический рост и перераспределение дохода, не учитывая опасность инфляции, роста бюджетного дефицита и реакции экономических агентов на агрессивную нерыночную политику.

Популизм имеет тенденцию не рассматривать явления в их взаимосвязи, сосредотачиваясь на достижении краткосрочных результатов. Сходной проблемой является рассмотрение различных законопроектов по отдельности, игнорируя "непрерывность" политики, взаимосвязь различных процессов. Такая постановка проблемы подсказывает и возможный путь разрешения - максимально широкое применение "пакетного" законодательства, кодификация права, принятие чего-нибудь вроде "Основ экономической политики" на возможно более длинный срок.

Следующий вопрос - прозрачность законодательного процесса. Решение этого вопроса должно исходить из снижения опасности 2 наиболее вредных явлений: лоббизма и популизма. Лоббизм по своей природе явление скрытое, а популизм - открытое. Тогда решение заключается в устроении "противоестественных" правил:
"1. Решения, касающиеся граждан, их отдельных категорий или всех организаций, принимаются в результате тайного голосования.
  2. Решения, касающиеся отдельных отраслей или отдельных предприятий, принимаются в результате поименного голосования"
.

Экономический прогресс

Экономический прогресс в решающей степени зависит от состояния конкурентной среды. Существующая система налогообложения и "законообложения" препятствует накоплению капитала в малом бизнесе. Отсюда определенная инертность крупного бизнеса, который лишен конкурентного окружения. Что можно сделать здесь?

Наверно, освободить малый бизнес от корпоративных налогов. Это будет временным решением до общего снижения налогов.

Социальные гарантии

Социальные гарантии с позиции классического либерализма являются злом, но с практической - злом практически неизбежным в нынешних условиях.

Какой общий подход может являться приемлемым с либеральной точки зрения? Современная конституционная практика дает несколько совместимых друг с другом решений:

  • Вынос положений, касающихся социальных гарантий в преамбулу Конституции. В таком случае социальные гарантии перестают являться положениями прямого действия и исчезает соблазн кому-то за них цепляться.
  • Выхолащивание таких гарантий путем замены части гарантий на звучащие сходно, но абсолютно безвредные (права на труд в российской Конституции уже заменено свободой труда) и лишения социальных гарантий конкретности, механизмов их реализации.
  • Отсылка на соответствующий закон для конкретизации положений статей Конституции.

Правда, в российском случае проблема социальных гарантий не представляет серьезной опасности. Абсолютно безопасна статья 7.1., заявляющая, что "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Статья 7.2. перечисляет категории граждан, подлежащих поддержке. Более корректно было бы убрать из текста любые конкретные категории, частично списав соответствующую статью из "Всеобщей декларации прав человека" и ее российского аналога:
"1. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи.
2. Пенсии, пособия и другие виды социальной помощи должны обеспечивать уровень жизни не ниже установленного законом прожиточного минимума"
.

Причем идеально было бы ограничиться именно таким перечислением социальных гарантий. Тогда "забывается" право на жилье (ст. 40.3), минимальная заработная плата (ст. 37.3) и некоторые другие. Зато система становится более эффективной.

Другой вариант: "Граждане имеют право на социальную защиту на условиях, установленных законом".

Деньги

Следующим важным пунктом является монетарная конституция. Либеральных решений здесь несколько: частные деньги, золотой стандарт, валютное управление, монетарные правила. Реализмом обладают только последние два предложения.

В случае валютного управления нет необходимости "перегружать" Конституцию множеством технических положений, достаточно возведение Устава валютного управления в ранг конституционного закона. Примерный текст Устава можно посмотреть в статье Стива Ханке.

Если монетарное правило" Тогда добавляем к статье 75.2., гласящей "Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации"", конкретизирующий пункт: "Устойчивостью рубля считается рост цен, не превышающий "%".

Но такое решение все еще не очень сильно т.к. даже после конкретизации без действенных санкций статья остается декларацией. Пока надежного решения я не вижу. Можно попробовать требование отставки Председателя ЦБ в случае невыполнения требования, но большинство в ГД вполне может простить такое прегрешение.

Другой метод монетарного правила - "железно" вписать темп роста денежной массы.

Обеспечение стабильности законодательства

Стабильность законодательства можно обеспечивать за счет усложнения процедур его изменения и изменения сроков вступления в силу. Общее правило - чем короче срок вступления в силу закона, тем сложнее должна быть процедура его принятия. Другой примерный вариант решения:
"А) Законы, касающиеся увеличения налогообложения вступают в силу через 1 год после принятия, за исключением случаев, изложенных в пункте Б.
Б) Правительство в случае невозможности обеспечить финансирование в рамках принятого бюджета может предложить Государственной Думе рассмотреть источники увеличения доходов. Такие налоговые законопроекты вступают в силу не ранее, чем через месяц"
.

Международное законодательство

Общий подход - международные акты ни в коем случае не инкорпорировать автоматически, а принимать в соответствии с процедурами, принятыми для такого рода решений.

Статья 15.4. гласит:
"Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы""

Такой подход имеет множества недостатков. Автоматически инкорпорировать нормы международного права не правильно не только теоретически (разным народам - разные нормы), но и практически. Дело в том, что вокруг бесчисленное количество международных организаций, буквально пораженных идеями вроде "устойчивого развития" и "социальной ответственности". Поэтому, если мы не хотим их импорта в Россию, то тут надо делать некоторые заслоны.
Конституционное решение может выглядеть так:
"А) Юридической силой обладают только те нормы права, которые были ратифицированы Федеральным Собранием РФ.
Б) Нормы международного права ратифицируются Федеральным Собранием РФ в соответствии с процедурами, предусмотренными для принятия аналогичного российского закона"
.

О формировании парламента

Важным, но пока что недооцененным обстоятельством является существование в России двухпалатного парламента. Двухпалатная система обладает сильным преимуществом в контексте проблем популизма и лоббизма т.к. увеличивает издержки проведения определенного законопроекта. В наибольшей степени эти издержки возрастают при условии различия способов формирования верхней и нижней палаты. Тогда лоббист при формировании эффективной коалиции сталкивается с трудностью сочетания интересов различных непересекающихся групп.

Теперь о принципах формирования палат" Верхняя палата в России представляет регионы, что правильно т.к. отражает важность регионализации политики. Фактически Совет Федерации избирается по мажоритарному принципу. Голосование за губернатора мажоритарно, а за спикера "супермажоритарно". В случае со спикером эта "супермажоритарность" является существенным недостатком т.к. спикер может быть избран по принципу, не существенному для населения, но существенному для депутатов. Более правильным путем было бы проведение отдельных выборов в СФ. Это позволило бы сделать палату более профессиональной и дополнительно рассредоточило власть. Отсюда: "В Совет Федерации избираются по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации".

Таким образом, Совет Федерации должен избираться путем использования мажоритарной системы и представлять регионы. В таком случае Государственную Думу необходимо формировать по пропорциональной системе в общефедеральном округе. Такой подход обладает рядом преимуществ и кроме уменьшения лоббизма. Во-первых, мы не получим слепок Верховного Совета, который формировался на мажоритарной основе. Во-вторых, будут в большей мере представлены права меньшинств. Права большинства уже более-менее защищаются мажоритарным Президентом с правом вето. И не надо забывать, что мажоритарное представительство отсекает крайние в политическом спектре силы (ДВР, например).

Кроме того, вместе с пропорциональным представительством необходима отмена 5-процентного барьера, чтобы опять таки не обделять меньшинства. Частичной заменой отмене барьера могла бы быть двухтуровая пропорциональная система, но такое решение, вероятно, слишком экзотично. Возможно возражение, что ликвидация барьера помешает формированию крупных партий. Но многообразие в принципе не вредно (даже полезно), если не касаться вопроса устойчивости системы. По моему же убеждению, устойчивость системе должна придавать сама система, т.е. набор правил, а не люди, которые в ней работают.

"Выборы в Государственную Думу осуществляются тайным голосованием на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права в соответствии с принципами пропорционального представительства".

Сочетание президентской республики с пропорциональным принципом формирования нижней палаты принято в Латинской Америке. С учетом некоторой общности проблем России и Латинской Америки принятие данной модели представляется оправданным.

О Конституционном суде

Популизм является проблемой, проявляющихся во всех сферах государственной деятельности. Возможный популизм и политизированность судебной власти пока остались без пристального внимания. Однако существует необходимость продумать систему мер, которые увеличили издержки (уменьшили выгоды) от политизации судебного процесса. Одна из таких мер: "Не может быть избран на любую выборную должность человек, замещавший должность судьи Конституционного суда".

Мера не очень сильна - даже Конституция не может запретить судье иметь собственные убеждения, которые будут проявляться в трактовке статей. Однако исключается вопрос чисто политической выгоды.

О предпринимательской деятельности государства

Предпринимательская деятельность государства - неизбежное явление. Поэтому задача Конституции - максимально уменьшить возможные издержки от ее осуществления. Наиболее важна здесь защита конкурентной среды. Возможное решение: "Государственная дискриминация компаний на основе формы собственности запрещена. Любые виды поддержки, предоставляемые государственным компаниям, должны быть доступны частным компаниям".

Этой деятельности как максимум быть не должно, как минимум - запрет на привилегии для госкомпаний в принципе.

Свобода контракта

Свобода контракта т.е. свобода заключать сделки, не носящие уголовного характера является важным аспектом индивидуальной свободы и экономически эффективно. Для минимизации издержек по реализации такого права возможно сохранение норм контрактирования, предписанных Гражданским Кодексом, например, в качестве режима "по умолчанию" при отсутствии соответствующих указаний в договоре. Тогда:
"1) Никто не может быть ограничен в праве вступать в сделки, не нарушающие уголовного законодательства.
2) Гарантируется судебная защита таких сделок в случае, когда они не направлены на ограничение свободной конкуренции"
.

ЖЕСТКОСТЬ КОНСТИТУЦИИ
КОНСТРУКТИВНЫЙ ВОТУМ

Комментарии (1)

liberty@ice.ru Московский Либертариум, 1994-2018