2. Административно-рыночное пространство - онтология и логики трансформации

Административно-территориальное устройство СССР

Социальное пространство СССР и наследовавших ему государств организовано принципиально по иному, чем в других современных общностях (Каганский). Пространство социальной жизни и административно-территориальное деление (районирование) в СССР идентичны. Административно-территориальное устройство государства (деление) составляет каркас всех других форм социальной жизни. Вне административно-рыночных государств единицы административно-территориального деления субординированы друг другу с той или иной степенью неоднозначности. Штаты, графства, земли, округа других государств, кроме СССР и наследовавших ему политических устройств, связаны между собой по-разному. В формы связей между единицами административно-территориального деления тем или иным образом включается политическая и экономическая история государства, определяя в какой-то степени и его будущее.

Определенно можно сказать, однако, что число уровней в иерархиях административно-территориального устройства в политически стабильных и экономически процветающих государствах не больше трех, максимум четырех (государство--штат--графство; государство--земля--муниципальный округ; и т.п.). Увеличение количества уровней административно-территориального деления, как правило, приводит к конфликтам между уровнями.

Число уровней в иерархии административно-территориального деления в СССР составляло 5 (в республиках с районным делением "СССР--республика--район-- город--поселение"), и 6 (в республиках с областным делением:"СССР--республика--область (край)--город--район--поселение"). Распад СССР, также как регионализацию России, можно рассматривать как структурную деформацию иерархий административно-территориального устройства, сопровождающуюся уменьшением количества уровней. Феноменологическое многообразие форм распада (этнические, региональные, политические, территориальные и т.п. конфликты) скрывает единое структурное основание этих процессов-принципы организации социального пространства на административном рынке и конфликты между иерархизированными уровнями и единицами административно-территориального деления в ходе трансформации административного рынка.

Структура советского пространства может быть представлена в матричной форме. На строки рисунка 1 вынесены наименования уровней административно-территориального деления, в то время как столбцы соответствуют формам существования властных отношений (в принципе одноименных уровням деления). Матрица содержит исчерпывающий список единиц социального учета и планирования в административно-территориальном делении, находящихся в строгом порядке и интегрированных в целое социалистического государства соответствующими коллегиальными органами принятия решений -- бюро парткомитетов и коллегиями Советов различных уровней. Именно такое логически строгое административное деление обеспечивало выполнение и перевыполнение планов производства и сдачи продукции государству.

Рисунок 1. Логика административно-территориального деления СССР

В нижней части матрицы (под диагональю, образованной отношениями между одноименными уровнями административно-территориального деления и блоками макроструктуры) расположены наименования единиц административно-территориального деления. Над диагональю расположено название органа координационного управления, членом которого по должности было реальное первое лицо в конкретном представителе этой административно-территориальной единицы. Так, первые руководители крупнейших военных баз и закрытых городов, командующие военные округами, первые секретари горкомов КПСС крупнейших городов союзного подчинения, первые секретари обкомов и крайкомов России и первые секретари ЦК партий союзных республик были членами ЦК КПСС и депутатами Верховного Совета СССР. Собственно диагональные элементы рисунка соответствуют Центрам отчуждения и распределения, в которых дислоцировались партийные, советские, хозяйственные и административные органы.

Столбец "СССР" и строка "союзный уровень организации" изоморфны друг другу (в том смысле, что первые руководители административно-территориальных единиц были членами ЦК КПСС и депутатами Верховного Совета СССР), чем и достигалась согласованность в принятии и реализации политических и экономических решений: решения пленума ЦК КПСС принимались его членами -- первыми лицами соответствующих единиц административно-территориального деления, и ими же реализовывалось.

Однако простой и логичный принцип административно-территориального деления только по видимости был таковым. Прежде всего потому, что административно-территориальное деление в республиках СССР с районным делением было пятиуровневым.

Рисунок 2. Административно-территориальное деление СССР в республиках с районным делением

В пятиуровневой структуре административный район может быть старше "старше" города, что влечет за собой существенные различия в их политическом поведении и свойствах системы в целом. Это не структурное свойство административно-территориального деления, а функциональное, связанное в первую очередь с тем, что в городах базировались промышленные предприятия союзного и республиканского подчинения, а потому более значимые с точки зрения Центра. В то же время, в районах базировались этноспецифичные (и потому более значимые для руководства республик) производства.

В целом система административно-территориального деления была построена так, чтобы минимизировать количество и типы конфликтов, разрешаемых на низших уровнях административно-территориальной иерархии. "Проблемы" и до перестройки, и после распада СССР решались только в Центрах, в роли которых выступали органы управления более высоких административно-территориальных рангов. Отношения между двумя любыми смежными уровнями административно-территориальной иерархии были конфликтными, т.к. каждый Центр (союзный центр по отношению к республиканскому уровню, республиканский по отношению к областному или районному, и так далее) по отношению к любой периферии выступал как институт отчуждения и концентрации производимого периферией продукта и орган распределения отчужденных у непосредственных производителей ресурсов. Органы управления нижележащего уровня стремились отдать Центру меньше, а получить из централизованных ресурсов больше. Политика любого Центра, естественно, была противоположной, он стремился взять от подчиненной территории больше, а отдать меньше. Конфликты между смежными уровнями иерархии решались переносом их на более высокий уровень, выступающим в роли третейского судьи и верховного распорядителя ресурсов.

Возможность переноса конфликтов на более высокие уровни иерархии обеспечивались руководящей ролью КПСС, аппарат которой "стягивал" иерархию административного устройства в жесткую конструкцию, стержнем которой он и был.

В аппарате КПСС конфликты между смежными уровнями административно-территориальной иерархии трансформировались во внутренние конфликты в подразделениях советского, контрольно-репрессивного и планово-финансового аппаратов территориального управления.

Бюро парткомитетов были институтами, в которых конфликты легализовывались и трансформировались в формы, приемлимые для системы в целом. Отчуждение этой функции от бюро парткомитетов в ходе перестройки и последующая ликвидация самих бюро привели к тому, что латентные конфликты между смежными уровнями административно-территориальной структуры (между областями и республикой, между областями и городами-областными центрами, между городами и административными районами, и т.д.) стали явными и не решаемыми в существующей структуре власти.

Логика распада СССР и административно-территориальная структура России

Как видно из приведенных выше схем, административно-территориальное деление СССР было весьма логичным. Конфликты, связанные с отношениями отчуждения/распределения были институализированы в системе представительских органов власти (включая аппарат КПСС), где решались с большим или меньшим успехом. Однако объем ресурсов, которые можно было отчуждать и распределять, постепенно уменьшался как вследствие исчерпания ресурсов, так и того, что органы управления всех относительно нижележащих уровней нашли способы "избегания" выполнения планов производства продукции и поставок ее государству.

Логику распада СССР и регионализации России можно представить как функцию самого административно-территориального устройства, почти инвариантную относительно идеологической и политической окраски конфликтов, сопровождающих его распад.

Для описания отношений в иерархии административно-территориальных единиц рассмотрим ее предельно идеализированную схему, включающую только номинальные обозначения этих единиц: Россия -- республики -- области (края) -- города -- районы -- поселения (сельсоветы). Каждый элемент более высокого ранга включает в себя элемент низшего ранга и представляет его интересы перед элементом высшего по отношению к нему ранга. Прямые отношения между несмежными уровнями иерархии исключены.

Теперь предположим, что теснота связи между смежными элементами ослабла и стали возможны отношения между несмежными элементами. Такие связи возникли в самом начале перестройки в связи с легализацией идеологии повышения административного ранга, когда органы управления территориями с низкими рангами начали "напрямую выходить" на союзные или республиканские власти, отстаивая свое право на повышение административного ранга. Связи "через уровень" можно описать циклом отношений между элементами административно-территориального деления, представленным следующими графами и включающих три переменных.

Рисунок 3. Логика трансформации отношений между иерархизированными уровнями административно-территориального деления.

До перестройки отношения между элементами были линейны и строго иерархичны. Территория А отчуждала от субординированной ей территории В произведенный ею продукт и, в свою очередь, передавала его Центру. Центр распределял присвоенный продукт территории А, которая перераспределяла часть полученного из Центра территории В.

Естественно, что органы управления территорией В всеми силами пытались отдать А меньшую часть продукции, а получить большую, чем полагалось ей сообразно административному рангу.

С началом перестройки линейная структура превратилась в треугольную, отношения в которой стали гораздо более конфликтными.

Логика конфликтов проста: руководствуясь идеологией административного роста, территория А стремилась приобрести статус Центра. Территория В, руководствуясь той же идеологией, стремилась стать территорией первого ранга, непосредственно субординированной Центру. Для давления на территорию А Центр мог применить силовые приемы, такие как экономическая блокада, ввод войск, и т.п. С другой стороны, для подчинения себе территории А Центр мог стимулировать сепаратистскую активность территории В и создать для администрации А те проблемы, с которыми он сталкивался в отношениях с ней. Последнее оказывалось наиболее эффективным в том случае, если территория В представляет собой национальную автономию. Примерно столь же эффективной оказывалась такая политика, если активность Центра направлялась на инициирование национального движения этнической группы, не имеющей своей государственности в рамках А, но стремящейся к ней. В целом в ходе изменений отношений в иерархии пространство административного торга между уровнями административно-территориального деления имеет тенденцию превращаться в пространство политического торга между новыми политическими субъектами -- бывшими единицами административно-территориального деления.

Рассмотрим теперь трансформацию административно-территориального деления СССР в административно-территориальное деление России, учитывая при этом неоднородность РСФСР, то есть его составленность из областей и автономий.

Если рассматривать областной аспект административно-территориального устройства СССР, то схема отношений между уровнями будет выглядеть так, как это представлено на рис. 4..

На рис. 4а. представлена доперестроечная идеализированная иерархия отношений между уровнями административно-территориального деления. Отношения между уровнями строго иерархичны, и как говорилось выше, являются отношениями отчуждения-перераспределения.

На рис. 4б. продемонстрирована логика того, как в результате ослабления КПСС как силы, стягивающей уровни административно-территориального деления в целостность государства, возникают конфликтные отношения между республиканским уровнем и уровнем государства в целом, с одной стороны, и республиканским уровнем и уровнем областей, с другой. В то же время, возникают союзнические отношения между уровнем республик и крупных (столичных) областных центров-городов, и между союзным центром и областями. Эти отношения формируют особое политическое (не административное) пространство, в результате чего исчезает воплощение административно-территориальной логики -- государство СССР.

На рис. 4в. показано, что в структуре постперестроечного государства, возникшего на основе республик СССР с областным делением, воспроизводятся специфичные для любой иерархии такого рода отношения: с одной стороны выстраивание линий административного управления с жестким иерархизированием уровней административно-территориального деления, с другой стороны -- воспроизведение политического пространства, приведшего к распаду СССР.

Если следовать логике, представленной на приведенных рисунках, то предстоит еще по меньшей мере два этапа трансформации административно-территориальной структуры России (и других государств, сформировавшихся на основе республик СССР с областным делением). На первом этапе может произойти формирование политического пространства в отношениях между собственно государством, областями, городами и районами (4г.). На втором этапе (4д.) государство может распасться с образованием либо конфедерации, либо новых независимых государств ранга областей и их эквивалентов.

Однако образовавшееся в результате этих трансформаций пространство еще не будет политическим в полном смысле этого слова, так как в него не будут включены поселения-низший ранг административно-территориальной иерархии СССР. Только включение в политическое пространство поселений (4е.) и исчезновение следов административно-территориальной иерархии СССР приведет к исчезновению конфликтов между уровнями административно-территориального деления и формированию экономически эффективной и политически стабильной структуры отношений между единицами деления.

Рисунок 4.Отношения междуединицами административно-территориального деления СССР (республики с областным делением).

Стадия а. Стадия б. Стадия в.

до 1989 1989--1991 1991--1994

Стадия г. Стадия д. Стадия е.

1995 и далее Гипотетический конечный результат

Приведенная логика действительна только для областей России, в то время как наличие в структуре РСФСР как части СССР автономных республик и областей приводит к другой логике трансформации административно-территориального деления. Она продемонстрирована на следующем рисунке.

Рисунок 5. Логика трансформации автономий СССР в республики в составе России и дальше.

1 - до 1989 2 1989-1991 3 1991-1994

4 5 6

1994 по настоящее время гипотетическое конечное состояние

Отличие процессов трансформации административно-рыночного пространства для областей и для республик в составе федерации (бывший автономий) прежде всего в том, что в республиках районы раньше, чем города становятся субъектами политических отношений.

Регионализация (то есть форма, которую принимают политические отношения между уровнями административно-территориального деления в при возникновении их из административно-рыночных) России в минимальной степени связана с личными качествами и политическими амбициями руководителей местных органов власти.

Уже сейчас номинальные институциональные преобразования административно-территориальной структуры в соответствии с Федеративным Договором привели к существенному формальному упрощению административного устройства России. Сейчас Москве субординированы два типа территорий: области и края (последние потеряли свою специфику, краем называлась область, имеющая в своем составе автономию ранга области), и республики, образовавшиеся из бывших автономных республик и автономных областей. Национальные округа номинально входят непосредственно в состав России, но их административный статус не вполне определен. Республики, области (края) и национальные округа представлены как институты только в Федеральном собрании России. В правительстве России нет структур, которым были бы субординированы органы управления территориями. Статус глав администраций областей и краев и их положение в иерархиях управления федеративного уровня не определены. Статус глав республик в составе федерации (и соответственно, субординированных им функционеров системы управления республиками) задан только дипломатическим протоколом, но не нормативными актами.

Рисунок 6 Административно-территориальная структура России -- области и края.

Рисунок 7 Административно-территориальная структура России.
Республики в составе федерации.

Российская федерация, как это следует из схем ее административно-территориального деления, сохранила все основные особенности административно-территориального устройства СССР и, вместе с ними, те отношения, которые привели к распаду СССР. Это в первую очередь различие между областями (аналоги республик СССР с областным делением) и республиками (аналог республик СССР с районным делением) и специфическое несоответствие их внутренних иерархий между уровнями "район-город".

Однако в отличие от СССР, где была жесткая система согласования интересов в виде бюро парткомитетов, в России нет соответствующего института. Если сравнить схемы административно-территориального устройства СССР и России, то можно видеть, что в представительских органах власти и согласования интересов России представлены не реальные первые лица (собственно первых лиц в прежнем смысле этого понятия и нет), а люди, решения которых вовсе не является обязательными для соответствующих административных единиц и, более того, решения коллегиальных органов управления (таких как Федеральное собрание) вовсе не обязательны для исполнения реальными руководителями административно-территориальных единиц. В Совете федерации созыва 1995 года действительно представлены номинальные первые лица территориальных органов власти, но при том, что сами эти органы власти еще не сложились и не определились ни в своих отношениях с федеральный Центром, ни с административной периферией.

Идеология стремления к административно-территориальному росту административно-территориальных единиц, наследованная Россией от СССР, в одинаковой степени свойственна и областям, и республикам в составе федерации. Республики стремятся к статусу Центра и тем или иным образом уже проводят самостоятельную внутреннюю и внешнюю политику). Области и края России стремятся к получению статуса, который имеют сейчас республики в составе Федерации.