Negative Consequences of Exclusion of Securities Operations from the Law on Banks and Banking Activities

---

ОТРИЦАТЕЛЬНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ИСКЛЮЧЕНИЯ ИЗ ЗАКОНА О БАНКАХ И БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БАНКОВСКИХ ОПЕРАЦИЙ С ЦЕННЫМИ БУМАГАМИ

1. ОПИСАНИЕ ПРОБЛЕМЫ.
2. СИТУАЦИЯ ДО ПРИНЯТИЯ ПОПРАВКИ.
3. СУЩЕСТВУЮЩИЕ ПОДХОДЫ К РЕГУЛИРОВАНИЮ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БАНКОВ.
4. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПОПРАВКИ.
5. ПОЛИТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПОПРАВКИ.
6. ВОЗМОЖНЫЕ СЦЕНАРИИ РАЗВИТИЯ СОБЫТИЙ ПРИ ПРИНЯТИИ ПОПРАВКИ, ИХ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОСЛЕДСТВИЯ.

1. ОПИСАНИЕ ПРОБЛЕМЫ.

24 декабря 1994 года на заседании комиссии по разработке новой редакции Закона "О банках и банковской деятельности" Комитета Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам перед вынесением его на второе чтение в Государственную Думу из части 3 статьи 5 (банковские операции) были исключены сделки банков с ценными бумагами.

При этом в той же статье осталась фраза, что "кредитные организации могут осуществлять иные сделки, присущие им как юридическим лицам...". Данная поправка была внесена в конце заседания комиссии и после короткого обсуждения была принята большинством голосов при согласии представителей Банка России.

Предложение о принятии такой поправки объяснялось тем, что под "иные сделки" попадают и операции банков с ценными бумагами, при том, что такие операции будут регламентироваться в Законе РФ "О рынке ценных бумаг" (принят в первом чтении 23 декабря 1994 года).

2. СИТУАЦИЯ ДО ПРИНЯТИЯ ПОПРАВКИ.

По действовавшему с 1990 года банковскому законодательству банки в России являлись универсальными банками, т.е. совмещали обычные банковские операции с операциями на рынке ценных бумаг (непрофессиональными и профессиональными).

Под непрофессиональными операциями (непрофессиональной деятельностью ) понимаются операции в качестве инвесторов, приобретающих ценные бумаги с целью извлечения доходов по ним и/или управления другими компаниями, а также операции эмитентов, выпускающих на рынок собственные ценные бумаги с целью получения средств для своего развития .

Под профессиональными операциями (профессиональной деятельностью ) понимается деятельность в качестве брокеров, дилеров, депозитариев , регистраторов, клиринговых организаций по ценным бумагам, организаторов торговли (перечень взят из проекта Закона РФ "О рынке ценных бумаг").

До сих пор банки осуществляли непрофессиональные операции с ценными бумагами по общим правилам, действовавшим для инвесторов и эмитентов, а также в рамках нормативов и по дополнительным правилам, установленным Банком России. Необходимо отметить, что Банк России регулировал непрофессиональную деятельность банков на рынке ценных бумаг более жестко и эффективно, чем иные российские государственные органы - подведомственные им коммерческие организации.

Профессиональная деятельность банков на рынке ценных бумаг осуществлялась по общим банковским лицензиям, выдаваемым Банком России. При этом предполагалось, что Банк России, как единый надзорный и контрольный орган, имеет все полномочия проверять и, при необходимости - регламентировать, профессиональную деятельность банков, в том числе на рынке ценных бумаг. У Банка России для этого была возможность требовать обычную и специальную отчетность, право назначать банковские проверки и, при необходимости - применять к банкам санкции (как легкие, так и серьезные, вплоть до отзыва лицензии и ликвидации банка).

Кроме того, по действующему российскому валютному законодательству только банки, получившие на основании лицензии Банка России право на ведение валютных операций, могут беспрепятственно осуществлять как профессиональную, так и непрофессиональную деятельность на зарубежных финансовых рынках.

3. СУЩЕСТВУЮЩИЕ ПОДХОДЫ К РЕГУЛИРОВАНИЮ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БАНКОВ.

Мировая практика знает два подхода к проблеме сочетания обычной банковской деятельности с деятельностью на рынке ценных бумаг. Согласно одному из подходов, банкам должно быть запрещено заниматься некоторыми видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (брокерской, дилерской, организатора рынка), а также должны быть существенно ограничены отдельные виды непрофессиональной деятельности (вложения в негосударственные ценные бумаги, кроме дочерних банковских и финансовых компаний).

Этот подход применяется в США, где разделение универсальных банков на коммерческие и инвестиционные на рубеже 30 годов ХХ века было введено как реакция на волну массовых банкротств банков. Причиной этих банкротств была чрезмерная активность банков по вложению привлеченных средств клиентов в негосударственные ценные бумаги и по предоставлению гарантий по таким ценным бумагам. Жестокий экономический кризис и депрессия привели к массовому разорению компаний, обесценению их ценных бумаг и как следствие - к цепочке банкротств банков. Свою роль сыграло также отсутствие должного государственного регулирования банковской инвестиционной деятельности, в том числе существенных встроенных ограничителей на такую деятельность.

В результате экономического кризиса система рынка ценных бумаг и банковская система США были настолько разрушены, ослаблены и дискредитированы, что пришлось фактически заново перестраивать систему государственного регулирования финансового рынка (как рынка ценных бумаг, так и банковской системы). На этом фоне концепция разделения банков на коммерческие и инвестиционные (т.н. "Закон Гласса-Стигала") была легко принята и, надо отдать должное, в течение нескольких десятилетий успешно решала поставленную перед ней задачу - защиту средств массовых вкладчиков от рисков, свойственных инвестициям в ценные бумаги.

Вкратце можно еще раз сказать, что разделение банков на коммерческие и инвестиционные означает запрет коммерческим банкам (принимающим вклады и депозиты) осуществлять некоторые непрофессиональные операции с ценными бумагами (инвестировать в негосударственные ценные бумаги), которые представляет собой основной источник риска, а также некоторые виды профессиональной деятельности, несущие повышенный риск (например, дилерскую).

Необходимо отметить также, что в течение последнего десятилетия в США наблюдается "размывание" границ между инвестиционными и коммерческими банками - путем принятия постепенных поправок в законодательство, расширяющих компетенцию коммерческих банков, а также путем внедрения новых видов банковских операций (особенно с производными финансовыми инструментами), которые прямо не попадают под существующие ограничения.

Второй подход представляет собой разрешение банкам сочетать обычные банковские операции (депозитно-ссудные и расчетные) с большинством операций на рынке ценных бумаг. Такой подход преобладает в европейских странах и принят в качестве основного для будущей объединенной Европы. Согласно этому подходу ограничение рисковости банковских инвестиционных операций должно осуществляться не "хирургическими" мерами прямого разделения функций, а путем введения специальных "встроенных" ограничителей, дестимулирующих чрезмерные инвестиции банков в ценные бумаги, путем надлежащего государственного контроля за банковской деятельностью, а также повышенного внимания к проблеме конфликта интересов при операциях на финансовых рынках.

В самом завершенном виде этот подход преобладает в ФРГ, где по законодательству исключительно банковские организации имеют право на основании специальной лицензии работать с финансовыми средствами клиентов как в области "классических" банковских операций, так и в области инвестиционной деятельности и обслуживания такой деятельности (например, в качестве депозитариев).

Необходимо отметить также, что под влиянием конкуренции в Европе некоторые банки сами внедряют в свою деятельность концепцию специализации и разделения различных банковских функций по разным филиалам и дочерним обществам. При этом, однако, необходимо подчеркнуть принцип добровольности, самостоятельности в выборе банковское стратегии, законодательно закрепленную возможность при необходимости сочетать разные банковские операции в рамках одного юридического лица.

До настоящего времени с момента возрождения современной российской банковской системы (конец 80-х, начало 90-х годов) законодательство придерживалось второго подхода - универсальности банков. При этом Банк России применял ряд встроенных ограничений на инвестиционные операции банков - повышенные коэффициенты рисковости при расчете коэффициентов соотношения собственных средств банков и различных статей их активов, а также значительные требования к созданию внутренних банковских резервов под потенциальное обесценение вложений в ценные бумаги.

Необходимо отметить, что другие финансовые небанковские организации, чья деятельность разрешена в России, не имеют аналогичных ограничителей. При этом их текущая деятельность контролируется государственными органами во много раз слабее, чем деятельность банков. Количество и размеры скандалов, связанных с деятельностью небанковских финансовых организаций в России, на порядок больше, чем в банковской сфере.

4. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПОПРАВКИ.

Поправка в указанном виде означает полный или частичный запрет (в зависимости от трактовки - см. ниже различные сценарии событий) банкам в России осуществлять профессиональные операции на рынке ценных бумаг. Это означает резкое ослабление российской банковской системы, ее экономической роли как внутри страны, так и возможностей по осуществлению операций на международных финансовых рынках. При этом никаких специальных ограничений на непрофессиональную (особенно - инвестиционную) деятельность банков не накладывается, эта деятельность как была, так и остается подконтрольна Банку России. Хотя, необходимо еще раз подчеркнуть, что именно ограничения на инвестиционную деятельность банков является основой концепции разделения банковской системы (например, в США).

В США разделение банковской системы производилось в момент основательной реструктуризации всей финансовой системы после ее фактического краха. В России же в настоящий момент банковская система не гибнет, а развивается, хотя медленно и нестабильно. В США разделение банковской системы помогло возродить доверие широкой публики к финансовому сектору экономики и к способности государства управлять событиями в этом секторе. В России очередная "перетряска" банков способна только еще больше "разлихорадить" и без того неустойчивый банковский сектор, привести к дестабилизации банковской системы и подтолкнуть ее к обвалу.

В США банковская реформа проводилась на фоне существования развитой инфраструктуры фондового рынка (биржи, клиринговые дома, регистраторы, депозитарии и т.п.) и широкой сети брокерских компаний, которые играли значительную роль в формировании "облика" данного рынка и могли взять на себя инвестиционное обслуживание массовых клиентов.

В России небанковский сектор фондового рынка еще слаб, его государственное регулирование совершенно не налажено, финансовое состояние многих инвестиционных и брокерских компаний плохое, полной и достоверной информации о их деятельности широкой публике не предоставляется, бесконтрольность их деятельности привела к широко распространенной практике нарушений действующего законодательства.

Фондовые биржи реально (в сопоставимых с зарубежными рынками масштабах) не работают, их текущая деятельность не контролируется, инфраструктура фондового рынке не налажена. Нормативная база изобилует "белыми пятнами" и внутренне противоречива, "правила игры" четко не определены, что, с одной стороны, не дает возможности нормально работать тем профессионалам фондового рынка, которые того желают, а с другой стороны, провоцирует недобросовестных участников рынка на дальнейшие нарушения и закрепление сложившейся неопределенной ситуации.

Признавая наличие существенных проблем в банковском секторе российской экономики, необходимо отметить, что банковская деятельность, в том числе на фондовом рынке, контролируется гораздо жестче и эффективнее. В этой ситуации было бы неправильным отказываться от поддержки банковского сектора в становлении и расширении российского финансового рынка и полагаться на пока еще недоразвитый и недорегулированный, пока еще гораздо более рискованный небанковский финансовый сектор.

В США банкам разрешено оперировать с государственными ценными бумагами, что в том числе позволяет ФРС США проводить свою денежно-кредитную политику путем совершения операций на открытом рынке. В России рынок государственных ценных бумаг существует в основном за счет банков (рынок ГКО, рынок облигаций Внутреннего валютного займа и др.). Лишение банков возможность проводить профессиональные операции вообще (а значит и с государственными ценными бумагами - в частности) существенно ослабит этот рынок, ставит под угрозу процесс нормального покрытия дефицита госбюджета и проведение денежно-кредитной политики Банком России.

5. ПОЛИТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПОПРАВКИ.

В США переструктурирование банковской системы производилось путем принятия специального федерального закона после широкой дискуссии и парламентских слушаний. В России предполагается ввести самое серьезное ограничение на банковские операции, определяющее лицо банковской системы на многие десятилетия, как бы между прочим, среди других поправок, даже без профессионального обсуждения проблемы.

В России вводится "неклассическое" ограничение на операции банков на фондовом рынке: ограничиваются не инвестиционные операции банков (которые должны быть объектом основного внимания), а все (а не некоторые) профессиональные операции с ценными бумагами, в том числе такие исконно банковские операции как клиринговая и депозитарная.

Попытка вытеснить банки с профессионального фондового рынка часто преподносится как способ поддержки и стимулирования небанковского финансового сектора в России (брокерских и инвестиционных компаний, бирж, независимых регистраторов и депозитариев), т.е. предлагается, фактически "развивать" этот сектор путем удаления конкурентов.

Однако, именно банки в настоящее время имеют достаточно финансовых ресурсов, кадры, филиальную сеть и другие возможности для того, чтобы "поднять" российский фондовый рынок. "Ставка" на банки скорее приведет к нормальному становлению этого рынка в России, чем "ставка" на небанковские организации.

На фоне неотлаженности и неотрегулированности небанковского финансового сектора, его финансовой слабости и "подмоченной репутации", а также в условиях продолжающегося передала собственности в России такое ограничение, фактически, расчищает дорогу не для российских брокеров, которые слабы и в своей массе непрофессиональны, а для крупных иностранных брокерских компаний. Это, как правило, американские компании, т.к. именно там небанковский финансовый сектор наиболее развит. Европейские и другие иностранные банки, деятельность которых попадает под вводимые ограничения, не допускаются в России к рынку ценных бумаг (в качестве профессионалов) вместе с российскими банками.

Таким образом, стратегический контроль за переделом собственности и за процессом иностранного инвестирования в Россию захватывают американские брокерские дома, американский финансовый капитал. Американские брокерские фирмы лишаются своих единственных серьезных потенциальных конкурентов - российских банков, т.к. допуск иностранных банков на российский финансовый рынок ограничен также рядом специальных норм.

При всей неоднозначности отношения к российским банкам, такое решение вряд ли было бы правильным по следующим причинам. Банки в России регулируются гораздо серьезнее и эффективнее, чем небанковские организации (в частности, брокерские фирмы), следовательно, государственный контроль над инвестиционной деятельностью сильнее и надежнее в том случае, когда банки принимали бы в ней участие. Государственная политика по ограничению доступа иностранного капитала к контролю за российской финансовой системой путем очевидного ограничения операций иностранных банков в России и иностранного участия в капитале российских банков не срабатывает, т.к. появляются иные, бесконтрольные, эффективные и "неочевидные" способы обретения такого контроля.

Особенности участия иностранных, особенно американских, брокерских компаний в процессе российской приватизации, вторичной торговле акциями приватизированных предприятий, специфичность оказываемого иностранного содействия процессу развития российского фондового рынка позволяют сделать предположение о неслучайности этих процессов (включая идею об удалении банков с российского фондового рынка), о наличии продуманной стратегии и скоординированной тактики по этому вопросу.

6. ВОЗМОЖНЫЕ СЦЕНАРИИ РАЗВИТИЯ СОБЫТИЙ ПРИ ПРИНЯТИИ ПОПРАВКИ, ИХ
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОСЛЕДСТВИЯ.

Во всех вариантах в случае принятия указанной поправки вопрос о дальнейшей судьбе банков на фондовом рынке находится в руках Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ и полностью зависит от трактовки ею положений действующего законодательства. Эта трактовка может быть достаточна широка, предусматривать взаимоисключающие варианты и в связи с этим полностью зависит от личной позиции руководства Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку.

В случае принятия поправки возможны три варианта "расстановки сил".

• ВАРИАНТ 1. Полное отстранение банков от профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

  Этот вариант возможен в двух случаях: когда Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ трактует законодательные положения таким образом, что банкам полностью запрещены профессиональные операции на фондовом рынке, а также в том случае, когда перед вторым чтением Закона РФ "О рынке ценных бумаг" в нем аналогичным "тихим" образом в самый последний момент оказывается еще одна поправка, полностью исключающая банки из числа профессионалов фондового рынка.

  Немедленным следствием такого развития событий будет крах рынка государственных ценных бумаг (ГКО, Внутреннего валютного займа, КО), который на 95 процентов основан на участии банков, потеря надежды профинансировать бюджетный дефицит за счет выпуска новых государственных ценных бумаг, лишение Банка России возможности цивилизованно проводить денежно-кредитную политику с помощью операций на открытом рынке, приобретение американскими брокерскими фирмами контроля за процессом иностранного инвестирования в Россию, лишение банков возможности развивать инфраструктуру рынка ценных бумаг, замедление процесса развития этого рынка и другие самые серьезные отрицательные последствия.

• ВАРИАНТ 2. Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ (ФКЦБФР) начинает самостоятельно выдавать лицензии банкам на отдельные виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

  Такой вариант является самым вероятным. В этом случае российские банки получают два контрольных, надзорных и лицензирующих органа (Банк России и ФКЦБФР), две системы нормативов, отчетности, санкций. В условиях, когда ФКЦБФР еще не организовала свою работу, когда в ее практику входят методы "показательных процессов" против тех, кто наиболее активен в рекламе и пытается отстаивать свою позицию (например, процесс по "Хопрам"), тогда очень многое в контрольной работе ФКЦБФР будет зависеть от личных симпатий или антипатий ее высших чиновников.

  Необходимо отметить, что ФКЦБФР еще не имеет профессионального и достаточно крупного аппарата для организации действенного и грамотного лицензирования как банков, так и других профессионалов фондового рынка, у нее в ближайшее время не будет реальных возможностей по контролю за исполнением отлицензированными организациями правил работы на фондовом рынке. Одновременно, в руках ФКЦБФР не будет реальных рычагов воздействия на те банки, которые, по ее мнению, нарушают правила. Единственным рычагом будет лишение банка-нарушителя выданной ранее лицензии на работу с ценными бумагами.

  В этих условиях следует ожидать того, что некоторые банки, работающие на рынке ценных бумаг, будут часто просто игнорировать требования ФКЦБФР и работать на этом рынке без лицензии. При этом Банк России, даже если он захочет поддержать решения ФКЦБФР, не сможет ей реально помочь, т.к. он не будет иметь реальных полномочий для контроля над деятельностью банков на рынке ценных бумаг. В большинстве же случаев ФКЦБФР будет вынуждена обращаться за содействием в Банк России, просить применить против банков-нарушителей те санкции, которые закреплены в банковском законодательстве. Банк России может иногда не соглашаться с предложениями ФКЦБФР, что будет провоцировать перманентный конфликт между этими государственными контрольными ведомствами.

  Можно предположить, что ФКЦБФР будет устанавливать для банков (иногда - специально, но чаще - по незнанию специфики банковской деятельности) такие нормативы и требования, которые будут несовместимыс нормативами и требованиями Банка России или с практикой и правилами банковской деятельности, что только усилит конфликт в треугольнике Банк России - ФКЦБФР - коммерческие банки. В случае, если ФКЦБФР решит применить к какому-либо банку, открыто нарушающему ее требования работать по лицензии и подчиняться требованиям ФКЦБФР такие крайние меры, как ликвидация юридического лица, то это может прямо поставить под угрозу финансовые интересы клиентов и вкладчиков "строптивого" банка.

  Таким образом, главным следствием указанного развития событий будет постоянно обостряющийся конфликт ФКЦБФР - Банк России - коммерческие банки, который периодически будет принимать то межличностную окраску (как это было в деле с "Хопрами"), то политическую окраску ("кто главнее в государстве?").

• ВАРИАНТ 3. ФКЦБФР выдает Банку России на основании "генеральной лицензии" право на лицензирование и контроль за банками на рынке ценных бумаг (такая возможность предусмотрена проектом закона "О рынке ценных бумаг").

  Банк России продолжает регулировать деятельность банков в обычном режиме. Однако, ФКЦБФР всегда имеет возможность отозвать выданную Банку России "генеральную лицензию". Это будет каналом "неформального" воздействия ФКЦБФР на Банк России, своего рода "легким шантажем". Конфликт Банк России - ФКЦБФР будет медленно тлеть, периодически то разгораясь, то погасая. Обе организации в этом конфликте будут по очереди "призывать в союзники" банки и других профессионалов фондового рынка, которые будут этим с успехом пользоваться, ловко лавируя между двумя контрольными органами.

Самым вероятным сценарием событий выглядит следующий.

1. Коммерческие банки, Банк России, ряд правительственных чиновников и депутатов Госдумы РФ, обеспокоенные возможностью принятия вышеуказанной поправки, проводят соответствующую работу, но не могут этого предотвратить. (Менее вероятным является отказ от принятия поправки).

2. Тем не менее, в результате оказанного давления и достигнутых политических компромиссов, после ряда шумных разбирательств ФКЦБФР в принципе не запрещает банкам проводить профессиональные операции на фондовом рынке, но заявляет о своем твердом намерении самостоятельно лицензировать банки. (Менее вероятным является заявление ФКЦБФР о том, что банкам запрещено заниматься профессиональной деятельностью на рынке ценных бумаг; еще менее вероятным - выдача "генеральной лицензии" Банку России).

3. Разворачиваются события, описанные выше в "Варианте 2".

4. В дальнейшем развитие событий с равной степенью вероятности (в зависимости от активности Банка России, ФКЦБФР и коммерческих банков) могут быть такими:
   • 4.1 После нажима со многих сторон ФКЦБФР все-таки предоставляет Банку России "генеральную доверенность" на лицензирование некоторых видов профессиональной деятельности банков с ценными бумагами. Разворачиваются события по Варианту 3.
   • 4.2 Перманантно продолжается развитие ситуации, описанной в Варианте 2.
   • 4.3 ФКЦБФР после ряда организованных "показательных процессов" против банков и под давлением американского финансового капитала лишает банков возможности проводить большинство видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

---

P.S. Необходимо упомянуть еще об одном аспекте взаимоотношений Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ с Банком России и коммерческими банками, хотя это касается не закона "О банках и банковской деятельности", а о соотношении законов "О рынке ценных бумаг" и "О валютном регулировании и валютном контроле".

По проекту Закона РФ "О рынке ценных бумаг" в ведение ФКЦБФР относятся вопросы допуска иностранных ценных бумаг к обращению на территории РФ, а также допуск ценных российских эмитентов для обращения за границей. Это прямо взаимосвязанно с компетенцией Банка России по контролю за экспортом и импортом капитала в соответствии с действующим Законом РФ "О валютном регулировании и валютно контроле". Необходимо еще до принятия Закона РФ "О рынке ценных бумаг" точно определить и разделить компетенцию двух государственных органов в области контроля за экспортом/импортом капитала во избежание взаимного пересечения сфер деятельности, возникновения противоречий в нормативных актах и процедурах регулирования.

А.Козлов

---

katya, 06/01/1995.