Проблемы переходного периода

Проблемы переходного периода

Возможность изменения политики всегда вызывает оппозицию со стороны тех, кто опасается потерять свои нынешние рыночные привилегии, а также тех, кто считает, что их доля в ожидаемых выгодах будет недостаточной. Электроэнергетика не является исключением из этого правила. Те, кого существующий режим субсидирует, беспокоятся о потере этих субсидий в результате дерегулирования.

Такие эффекты в отношении личного благосостояния не должны препятствовать переходу к эффективному ценообразованию на электроэнергию. Эффективная политическая система всегда создает систему единовременных трансфертов ("политических взяток"), которая позволяет на основе разумного демократического соглашения перейти от неэффективного статус-кво к более эффективной ситуации в будущем. Неэффективные политические системы часто остаются в неэффективном статус-кво и ведут политические баталии по поводу распределения благ, как, например, в нынешней ситуации политического тупика в сфере телекоммуникаций. Неэффективные системы тоже могут меняться, но только переходя от одного неэффективного состояния к другому, что характерно для многих предложений по дерегулированию электроэнергетики. Только время покажет, как наши политические институты смогут решить вопросы перераспределения богатства в сфере электроэнергетики, но опыт других областей политики не вселяет оптимистических надежд.

Перекрестное субсидирование

Перекрестное субсидирование имеет место, когда для некоторых потребителей устанавливаются цены выше уровня предельных издержек с той целью, чтобы для других потребителей можно было установить цены ниже предельных издержек. Перекрестное субсидирование возможно в условиях монополии, так как "обложенные данью" потребители не могут перейти к альтернативному поставщику с более низкими ценами. [Posner, указ. соч., стр. 608--609.] Перекрестное субсидирование не может быть продолжительным явлением на конкурентных рынках, потому что здесь "обложенный данью" потребитель может найти другого поставщика, который не будет брать с него излишней платы.

Регулируемые монополии часто предоставляют перекрестные ценовые субсидии в результате политического давления, направленного на предоставление преимуществ одним классам потребителей за счет других. Например, при монополии Белл Систем (Bell System), тарифы на местные телефонные переговоры были намного ниже себестоимости услуг, в то время, как тарифы на дальние переговоры держались на уровне намного превосходящем себестоимость; местные тарифы в сельских районах были ниже издержек, а в городах -- выше. [Robert W. Crandall, After the Breakup (Роберт Крендал, После разделения) (Washington: Brookings Institution, 1991) стр. 23--29.] На рынках электроэнергии перекрестно субсидируются поставщики энергии их возобновляемых источников, производители услуг по сокращению потребления электроэнергии (energy-demand reduction (DSM) services) и потребители в секторе жилищно-коммунального хозяйства в государственных энергосистемах. [О программах управления спросом см.: Franz Wirl, The Economics of Conservation Programs (Франц Вирл, Экономика программ ресурсосбережения) (Boston: Kluwer Academic Publishers, 1997); об энергетике возобновляемых источников см.: Robert L. Bradley Jr., "Renewable Energy: Not Cheap, Not "Green", Cato Institute Policy Analysis no. 280, August 27, 1997); Kwoka, Power Structure, стр.115).]

К счастью, перекрестное субсидирование не может существовать на дерегулированном рынке. Оно искажает ценовые пропорции и плохо работает в качестве уравнительного механизма. [Posner, "Natural Monopoly and Its Regulation", стр. 606--616.] Ваучеры (талоны), распределяемые среди нуждающихся целевым образом, гораздо лучше служат для решения уравнительных задач при меньшем искажении цен. [Lester Thurow, "Government Expenditures: Cash or In-Kind?" Philosophy and Public Affairs 5 (Summer 1976): 361]

Перекрестное субсидирование перераспределяет богатство между широкими классами людей на основе сомнительных предположений об их степени нуждаемости. Например, скрытый налог на междугородние телефонные звонки для субсидирования местного телефонного обслуживания был установлен на основании ошибочной уверенности в том, что бедные люди делают мало таких звонков. Более эффективные принципы ценообразования на услуги телефонии, введенные в 1984 году, оказали незначительное влияние на распределение доходов. [Crandall, указ. соч., стр. 113--115] Перекрестное субсидирование сельских потребителей телефонной связи и электроэнергии оказывает поддержку всем сельским жителям, большинство из которых вовсе не бедны.

Субсидирование в форме ваучеров (талонов) более совместимо с рыночной инновационной деятельностью. Например, если услуги традиционной энергетики в сельской местности по эффективным ценам окажутся дороги, и политическая система отреагирует на это выдачей нуждающимся соответствующих талонов, то они могли купить микротурбины за счет предоставленных субсидий и, таким образом, сберечь некоторую сумму денег, которую они потратили бы на электроэнергию при использовании традиционного источника. [Исследование издержек сельских телефонных компаний показывает, что их услуги могут быть не столь дороги, как предполагают многие аналитики. У сельских телефонных компаний постоянные издержки более высоки, но предельные издержки более низки, чем у других телефонных компаний. См. Joseph P. Fuhr Jr., "Should the U.S. Subsidize Rural Telephone Companies?" Journal of Policy Analysis and Management 12 (Summer 1993): 582--588] При перекрестном субсидировании не существует подобных стимулов к инновациям.

Ваучерная система более прозрачна для общественного контроля. Наоборот, перекрестные субсидии уже скрытым образом включены в существующие тарифы, поэтому избиратели ничего о них не знают. Если бы общественность имела более точные сведения, многие перекрестные субсидии были бы отменены.

Еще одной причиной для субсидирования конкретных людей, а не организаций, вроде сельских электрических компаний, является то, что субсидирование организаций ведет к единовременному повышению цен на землю. Налоги и субсидии на рынках обычно отражаются на ценах наименее мобильных факторов производства, то есть, как правило, земли, а не труда или капитала. [William T. Bogart, David F. Bradford, and Michael G. Williams, "Incidence Effects of a State Fiscal Policy Shift: The Florio Initiatives in New Jersey", National Tax Journal 45, no. 4 (1992): 377--379.] Таким образом, субсидии на основе территориальной принадлежности, такие как субсидии сельским электрическим компаниям, вызывают повышение цен на землю в этих регионах. Более низкие цены на электроэнергию, казалось бы, выгодны потребителям, но на самом деле, они расплачиваются за эту привилегию более высокими ценами на землю. Региональные субсидии проявляются как единовременное увеличение личного богатства владельцев земельных участков, которые получают выгоду от того, что здесь более дешевая электроэнергия.

Ежегодные прямые ваучерные субсидии со скользящей шкалой более совместимы с рыночной экономикой, чем перекрестные субсидии. Кстати, эти субсидии (за исключением, возможно, программ поддержки людей с низкими доходами) после серьезной проверки не получили бы общественного одобрения, но даже если бы получили, то в любом случае явно выделенные Конгрессом или штатами ассигнования более эффективны, чем скрытое перекрестное субсидирование, искажающее ценовые пропорции.

Ценообразование в реальном времени

Предельные издержки в электроэнергетике изменяются во времени, потому что в нынешней системе для обеспечения пикового спроса используются станции с низкими капитальными, но высокими предельными издержками. Вдобавок, ограничения на передающие линии уменьшают возможность передачи электроэнергии по всей энергосети даже в пределах одного региона. Таким образом, существуют временные несоответствия между спросом и предложением генерируемой на месте электроэнергии, которые должны быть сбалансированы изменениями цены. [Ранее спотовое ценообразование на электроэнергию изучалось в работе: Fred C. Schweppe et al., Spot Pricing of Electricity (Фред Швепп и др., Ценообразование на электроэнергию на условиях немедленной поставки) (Boston: Kluwer Academic Publishers, 1998).]

Очень немногие клиенты электроэнергетических компаний в жилищном секторе имеют дело в настоящее время с ценами реального времени на уровне предельных издержек. Вместо этого они платят цены на уровне средних издержек, которые меняются самое большее дважды в год -- весной и осенью. Возможно, что на полностью дерегулированном рынке потребители имели бы дело с более низкими непиковыми ценами и более высокими пиковыми ценами. Это, в свою очередь, могло бы вызвать политическое давление, чтобы защитить жителей от "слишком высоких" пиковых цен. Штаты, которые поддадутся этому давлению, могут принять законы о предоставлении потребителям в жилищном секторе тарифного плана с ценами на уровне средних издержек.

Экономика ценообразования по уровню средних издержек или по плоской шкале в сравнении с ценообразованием по предельным издержкам была изучена на практике для местных телефонных тарифов. [James M. Griffin and Thomas H. Mayor, "The Welfare Gain from Efficient Pricing of Local Telephone Services", Journal of Law and Economics 30 (October 1987): 487--564.] Если бы каждый потребитель мог выбирать между фиксированными тарифами либо тарифами на уровне предельных издержек, то те пользователи, которые по расценкам предельных издержек платили бы в часы пик большие суммы, выбрали бы фиксированный тариф. Это решение влечет за собой превышение непиковых цен над издержками. И то, и другое полностью противоречит экономике тарифных планов, привязанных к предельным издержкам. Исключая случай достаточно высоких фиксированных цен, а мощное политическое сопротивление повышению цен всегда будет иметь место, пиковые потребители выберут цены на уровне средних издержек и тем самым уничтожат выгоды от ценообразования на уровне предельных издержек.

Те штаты, которые уже осуществили или рассматривают возможность дерегулирования рынков электроэнергии, назначают действующие энергокомпании поставщиками энергии, если потребитель не выберет другую альтернативу в период выбора поставщика во время дерегулирования. И еще ни один штат не потребовал от существующих компаний предлагать цены реального времени, так что местные потребители в ближайшем будущем вряд ли будут иметь дело с этими ценами. [Личная беседа с Кеном Маллоем (Ken Malloy), старшим консультантом Hagler Bailly Consulting, Арлингтон, Вирджиния, 15 декабря 1997.] Более того, переход к ценам реального времени произойдет не скоро, даже в случае полного дерегулирование, так как потребуется замена счетчиков в домах и квартирах.

Распределение выгод от конкуренции между пользователями

Некоторые защитники прав потребителей беспокоятся о распределении выгод от дерегулирования. Они считают, что большая часть выигрыша достанется промышленным потребителям, потому что они более чувствительны к ценам, чем жилищный сектор и малый бизнес. [Hockenyos, O'Connor, Wright, указ. соч., стр. i. Если эластичность низка, то утилизация любого количества избыточной мощности потребует большего сокращения цен, пока фирма не научится различать своих потребителей по эластичности спроса. Michael T. Maloney and Robert E. McCormick, "Customer Choice, Consumer Value Setting the Record Straight: The Consumer Wins with Competition", Citizens for a Sound Economy Foundation, Washington, January 30, 1997, стр. 9.] Наверняка промышленность окажется основным пользователем энергии в непиковые периоды, но даже если ей достанется большая часть первоначальных выгод, конкуренция на товарных рынках вынудит фирмы отказаться от полученной экономии через снижение цен на свою продукцию.

Если у разных классов потребителей электроэнергии разная степень чувствительности к ценам (эластичность спроса), и фирмы могут легко различить эти классы, то они будут устанавливать для них разные цены. Тарифы на электроэнергию для жилищного сектора -- самые высокие (около 8 центов за кВт-ч), а для промышленных потребителей -- самые низкие (около 4,5 центов за кВт-ч). [Hockenyos, O'Connor and Wright, указ. соч., Appendix C, Table 1.] Эта разница отражает как реальные различия в предоставляемых услугах (возможность отключения в случае промышленности) так и более высокие постоянные издержки оказания услуг в жилищном секторе по отношению к количеству потребляемой энергии. [Стоимость счетчиков и издержки по съему показаний существенно не меняются в зависимости от потребляемой энергии.]

Частично ценовые различия объясняются ценообразованием по Рамсею, то есть возмещением постоянных издержек за счет покупателей, наименее чувствительных к ценам. Защитники прав потребителей беспокоятся, что цены для жилищного сектора и малого бизнеса будут оставаться стабильно высокими даже после дерегулирования. Такой пессимистический взгляд исходит из предположения, что нынешняя низкая эластичность спроса этих классов потребителей -- врожденная поведенческая характеристика. Скорее всего, нынешняя нечувствительность к ценовым изменениям -- результат тех семидесяти лет, в течение которых у потребителей не было выбора, и собственная генерация не была экономически разумной. В мире конкуренции недоиспользуемые вне часов-пик электростанции базовой нагрузки будут продавать электричество по ценам, покрывающим предельные издержки. Конкуренция между сбытовиками, которые будут формировать и перепродавать электроэнергетические услуги, увеличит чувствительность потребителей к ценам, поскольку у них появится возможность выбора. [Hockenyos, O'Connor и Wright, указ. соч., стр. 11, допускают такое развитие событий, но скептически настроены по поводу того, что это будет работать.] Те потребители, которые станут более чувствительными к ценам, будут платить меньше, чем при нынешнем режиме ценообразования по Рамсею. [Выбор не ограничивается двумя вариантами -- дерегулированием, которое наверняка будет сопровождаться ценообразованием по Рамсею, и действующим режимом. Возможно также использование двухставочных тарифов, при которых постоянные издержки по содержанию сети, установке счетчиков и съему их показаний оплачиваются отдельно от переменных издержек.]

Распределение выигрыша между штатами

На конкурентном рынке пространственные ценовые различия, превышающие затраты на транспортировку, не могут поддерживаться длительное время. Предприниматели будут закупать товар на рынках с низкими ценами и перемещать его до тех пор, пока разница в ценах между двумя регионами не станет в точности равна стоимости транспортировки. В настоящее время усредненные по всем потребителям цены на электроэнергию находятся в промежутке между 4 центов за кВт-ч в Кентукки до 11,6 центов за кВт-ч в Нью-Хемпшире [Hockenyos, O'Connor and Wright, указ. соч., Appendix C]. Некоторые аналитики предсказывают, что в краткосрочном периоде дерегулирование приведет к повышению цен в тех штатах, в которых нынешние цены ниже среднего по стране уровня 6,6 центов за кВт-ч, в первую очередь -- в районе Скалистых Гор (Rocky Mountain) [там же, стр. 28 и Appendix C]. Если ценовые различия между штатами меньше затрат на транспортировку, то, скорее всего, этот прогноз в краткосрочном периоде сбудется.

Ограничением на снижение цен, которые выше средних и на повышение цен, которые ниже средних, является отсутствие достаточных передающих мощностей между штатами. Как отмечалось ранее, в 10 региональных системах, которые входят в единую систему электропередачи США и Канады, существуют жесткие ограничения на передачу по отношению к внутренним генерирующим мощностям [Wojick, указ. соч.].

Даже если бы межрегиональные линии электропередачи не имели ограничений, перемещение электроэнергии из регионов с низкими ценами в регионы с высокими происходило бы только в том случае, если бы разница в ценах превышала стоимость транспортировки. Но реальные экономические издержки электропередачи до сих пор не были ни явным фактором эконометрических прогнозов, ни явным предметом внимания при выработке политики обязательного открытого доступа на уровне штатов. Так что самым интеллектуально честным ответом на вопрос, что же произойдет в краткосрочном периоде с нынешними ценовыми различиями между штатами, будет такой: мы этого не знаем. В долгосрочном периоде ответ намного более прост, поскольку средние издержки генерации на новых мощностях составят примерно 3 цента за кВт-ч. Цены повсеместно сойдутся к этому уровню (плюс издержки распределения) [Maloney, McCormick, and Sauer, указ. соч., стр. 38].

Приведет ли дерегулирование к увеличению загрязнения воздуха?

Основной причиной того, что сегодня электроэнергия дороже, чем должна была бы быть, является недоиспользование в непиковый период традиционных тепловых электростанций базовой нагрузки, работающих на угле. Полная утилизация этого ресурса увеличила бы суммарное производство энергии примерно на 25%. Некоторые наблюдатели пришли к заключению, что это должно неизбежно привести к большему загрязнению воздуха. [Allan Freedman, "Kyoto Agreement Complicates Electricity Deregulation", Congressional Quarterly Weekly Report, January 10, 1998, стр. 74.] Чистый эффект от увеличения использования тепловых станций, работающих на угле, зависит от снижения загрязнения вследствие сокращения использования других источников энергии и от норм регулирования качества воздуха, предъявляемых к тепловым электростанциям, которые увеличивают производство. [Cм. Natural Resources Defense Council, "Benchmarking Air Emissions of Electric Utility Generators in the Eastern United States", Washington, April 1997; Karen Palmer and Dallas Burtraw, "Electricity Restructuring and Regional Air Pollution", Resources for the Future Discussion Paper 96-17-REV-2, July 1996. Palmer and Burtraw, на стр. 8 отмечают, что ограничения на передачу сократят энергопотоки между регионами и, таким образом увеличат выбросы окислов азота.]

Выбросы электростанций в атмосферу регулируются несколькими различными стандартами. Глава IV Поправок 1990 года к Закону о чистом воздухе (Clean Air Act) [Clean Air Act Amendments of 1990 (Поправки 1990 г. к Закону о чистом воздухе), 42 U.S.C "7651.] устанавливает ограничения на выброс SO₂ практически для всех энергетических компаний США, использующих ископаемое топливо. [Reinier Lock and Dennis P. Harkawik, (eds.), The New Clean Air Act: Compliance and Opportunity (Ренье Лок и Деннис Харкавик (ред.), Новый Закон о чистом воздухе: согласие и возможности.) (Arlington, VA.: Public Utilities Reports, Inc., 1991), стр. 19--48; Palmer and Burtraw, указ. соч., стр. 1.] Чтобы увеличить выбросы сверх первоначально полученных и неиспользованных за предыдущие периоды разрешений, операторы электростанций должны купить разрешения на выброс. Таким образом, цена электроэнергии таких компаний будет включать издержки, связанные с дополнительными выбросами. Суммарные выбросы SO₂ коммунальными компаниями не могут превысить предела, установленного Законом 1990 года о чистом воздухе.

Поправки 1990 года к Закону о чистом воздухе также устанавливают контроль за выбросами окислов азота (NO_х), однако, оставляя некоторые детали на усмотрение Агентства по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency, ЕРА). [Lock and Harkawik, указ. соч., стр. 19--48] С 1 января 1996 для больших генераторов, работающих на угле, действуют ограничения на выбросы, изданные ЕРА. [0,5 фунта NO_x на миллион британских тепловых единиц (mmBtu) сожженного угля для суходонного котла с расположением горелок на вертикальных экранах и 0,45 фунта NO_x на mmBtu для котла с тангенциальной топкой. См.: Environmental Protection Agency, "Nitrogen Oxide (NO_x) Reduction Program Factsheet for Phase I of the NO_x Program (Group 1 Boilers)" (Агентство по охране окружающей среды, "Сборник стандартов Программы снижения выбросов окислов азота для I этапа Программы (котлы 1 группы)") стр. 2] В декабре 1996 года ЕРА выпустила в свет правила для II этапа Программы снижения выбросов NO_х, встыпающие в силу 1 января 2000 года. На II этапе суммарные ограничения допускают несколько меньший уровень выбросов, чем на I этапе, причем эти ограничения касаются почти всех генераторы, использующие ископаемые виды топлива, а не только крупных установок. [0,46 фунта NO_х на mmBtu сожженного угля для суходонного котла с расположением горелок на вертикальных экранах и 0,40 фунта NO_х на mmBtu для котла с тангенциальной топкой. См.: Environmental Protection Agency, "Nitrogen Oxide (NO_x) Reduction Program Final Rule for Phase II (Group 1 and Group 2 Boilers)" (Агентство по охране окружающей среды, "Окончательное правило II этапа Программы сокращения выбросов окислов азота (котлы 1 и 2 группы)") стр. 2--3. Правила II этапа были поддержаны Окружным Апелляционным Судом округа Колумбия (D.C. Circuit Court of Appeals) 13 февраля 1998 года. До того, как правила II этапа вступят в силу, старые угольные станции, запущенные до 1970 года и поэтому не подчиняющиеся требованиям Стандарта функционирования новых источников энергии из Поправок 1970 года к Закону о чистом воздухе, регулируются только штатами. См.: Paul R. Portney, "Air Pollution Policy", in Public Policies for Environmental Protection, ed. Paul R. Portney (Пол Портни, "Политика в отношении загрязнения воздуха", в кн. Государственная политика в сфере охраны окружающей среды, под ред. П. Портни) (Washington: Resources for the Future, 1990), стр. 37--38.] Правила II этапа также позволяют администратору ЕРА отменить ограничения на выбросы, если штаты внедрят программы контроля за загрязнением воздуха на основе торговли правами на выброс (cap-and-trade programs), аналогичные федеральной программе ограничения выбросов SO₂. В 1995 году ЕРА создало Группу по оценке ущерба от перемещения озона в атмосфере (Ozone Transport Assessment Group, OTAG) состоящую из представителей 37 восточных штатов, для разработки стратегии уменьшения выбросов NO_х. OTAG разрабатывает программу контроля за выбросами на основе торговли правами, сходная по сути с планом, регулирующим выбросы SO₂, но в феврале 1998 года она еще не была завершена.

Таким образом, утверждение, что дерегулирование увеличит загрязнение воздуха, равносильно утверждению, что расширится использование тепловых станций, работающих на угле, и что увеличение выбросов NO_х является логическим результатом увеличения потребления угля. По оценке Палмера и Буртро (Palmer and Burtraw), увеличение выбросов приведет к росту концентрации NO_х в окружающей среде на 0,1--0,3% национальной ПДК, составляющей 50 микрограмм на кубический метр [Palmer and Burtraw, указ. соч., стр. 35].

Даже это небольшое увеличение требует некоторых комментариев. Во-первых, ожидаемый рост не приведет к абсолютному увеличению концентрации в окружающей среде, так как он произойдет на фоне общей тенденции к постепенному уменьшению выбросов NO_х более, чем на 2 миллиона тонн в год [там же]. Во-вторых, существенным предположением модельных расчетов, использованных для прогноза, было то, что не действуют ограничения II этапа. Однако в феврале 1998 года Окружной Апелляционный Суд округа Колумбия постановил, что правила II этапа остаются в силе. В-третьих, влияние столь малого увеличения конкретного вещества на здоровье человека совершенно не ясно и является предметом серьезных разногласий. [Исследование, проведенное в 1991 году Национальным исследовательским советом (National Research Council), показало, что сокращение выброса NO_x в некоторых городских районах может увеличить уровень озона у поверхности земли. См. National Research Council, Rethinking the Ozone Problem in Urban and Regional Air Pollution (Переосмысление роли озона в загрязнении воздуха в городах и районах) (Washington: National Academy Press, 1991), стр. 167--168. О влияние контакта с небольшими количествами конкретного вида загрязнителей см.: Claudia H. Deutsch, "Cooling Down the Heated Talk", New York Times, May 27, 1997, p. D1; Wendy L. Gramm and Susan E. Dudley, "The Human Costs of EPA Standards", Wall Street Journal, June 9, 1997, p. A18; and Alan Murray, "Clintonites Debate Cost of a Bad Air Day", Wall Street Journal, June 9, 1997, p. A1.] Таким образом, в сухом остатке мы имеем то, что дерегулирование сферы производства электричества не приведет к существенному увеличению загрязнения воздуха.

Приводит ли существование государственных производителей энергии к созданию неравных условий игры?

Находящиеся в государственной собственности энергетические компании получают всевозможные субсидии, включая доступ к капиталу по cтавкам, ниже рыночных, гарантии займов и освобождение от различных налогов [Kwoka, Power Structure, стр. 18--35]. Кроме того, многие из гидроэнергетических установок, производящих электроэнергию с низкими издержками, являются государственной собственностью и продают энергию предпочтительно системам передачи и распределения, также находящимся в государственной собственности. Поэтому компании, принадлежащие честным инвесторам, заявляют что если эти преимущества не будут аннулированы, то государственные предприятия завоюют свою долю дерегулированного рынка не благодаря реальному снижению затрат, а за счет субсидий налогоплательщиков. [Один из первых примеров такого конфликта касательно "проекта Солт Ривер" (Salt River Project) в Аризоне -- предприятия, продающего электроэнергию на дерегулированном рынке Калифорнии -- можно найти в: Kathryn Kranhold, "Quasigovernmental Utility in Phoenix Spurs Outcry by Joining California Gold Rush", Wall Street Journal, April 2, 1998, p. B2.]

На конкурентных рынках цены отражают предельные издержки. Таким образом, субсидии влияют на цены только в том случае, если они снижают стоимость предельных единиц факторов производства или стимулируют новые фирмы войти в отрасль и увеличить суммарное предложение продукции. Субсидии, которые не влияют на решения предельных производителей расширить производство или выйти на рынок с минимальной прибылью, просто увеличивают прибыль субсидируемых фирм. Такие субсидии равносильны крупным пожертвованиям. Максимизирующие прибыль фирмы, и получающие разовые пожертвования, получают большие прибыли, чем те компании, которые их не получают. Однако если субсидии не приводят к снижению издержек производства дополнительной единицы продукции, то фирмы, получающие капитальные и налоговые льготы, цен не снижают. [Джозеф Кальт (Joseph P. Kalt) в своей книге The Economics and Politics of Oil Price Regulation (Экономика и политика регулирования цен на нефть) (Cambridge, Mass.: M.I.T. Press, 1981) на стр. 35 демонстрирует понимание этого факта в контексте нефтяных рынков.]

Капитальные и налоговые субсидии, получаемые государственными энергетическими компаниями, безусловно влияют на их долгосрочные решения о производстве дополнительных единиц продукции, и, таким образом, на цены. Если бы эти субсидии были устранены, на сколько возросли бы цены на энергию? Профессор Джон Квока (John Kwoka) из Университета Дж. Вашингтона оценил влияние различных факторов, включая субсидии, на издержки и цены государственных и частных электрических компаний. Используя эти оценки, мы рассчитали, что если бы государственные предприятия платили бы в среднем ту же цену капитала и те же ставки налогов, что и частные компании, то средняя цена и цена для населения вырабатываемой ими электроэнергии увеличилась бы в среднем на 1,02 цента за кВт-ч, что составляет около 17,6% для всех потребителей и 16,3% для населения. [Здесь и далее номера страниц указываются по книге: Kwoka, Power Structure. Средняя стоимость капитала составляет 5,04% для государственных и 8,1% для частных компаний; разница составляет 3,06% (стр. 30). Средний тариф государственных компаний составляет 0,329 цента за кВт-ч, частных компаний -- 0,712 цента за кВт-ч; разница -- 0,383 цента за кВт-ч (стр. 30). Коэффициент, описывающий влияние изменения стоимости капитала на суммарные издержки -- 233*106 (стр. 107). Таким образом, ожидаемый эффект разницы в ценах капитала для средней компании оценивается в $7,13 млн. (0,0306*233*106). -- Средняя государственная энергокомпания, по данным того же автора, продает 918000 мегаватт-часов электроэнергии. Таким образом, ликвидация капитальных субсидий окажет на среднее государственное предприятие эффект, равный издержкам (7,3*106 долларов) деленным на средний объем продаж (918000 МВт-ч, или 918*106 кВт-ч), что составляет 0,7767 центов за кВт-ч. -- Коэффициент, описывающий влияние средних издержек на цены равен 0,982 (стр. 110). Таким образом, влияние разницы в средних издержках на цены оценивается в 0,76 центов за кВт-ч (0,7767*0,982). -- Коэффициент, описывающий эффект разницы в ставках налогообложения, равен 0,647 (стр. 110). Таким образом, влияние разницы в ставках на цены оценивается в 0,2478 центов за кВт/ч (0,647*0,383). -- Общий эффект -- это сумма капитального и налогового эффектов, или 1,02 цента за кВт/ч (0,7767+0,2478). Для потребления по месту жительства эффект рассчитывается по такой же схеме с коэффициентами, приведенными на стр. 107 и 115.]љ

Гидроэлектроэнергия не является источником, используемый для маргинального увеличения производства энергии [как это бывает при пиковом спросе]. Если государственной энергокомпании нужно увеличить мощность на 1 кВт, то это делается за счет более дорогого источника, и именно эти издержки, а не издержки производства гидроэнергии, определяют цену. Таким образом, дешевая гидроэнергия -- это "дар небес" для государственных предприятий, а не субсидирование производства дополнительной энергии.

Что делают государственные энергокомпании с этим "подарком", если они не увеличивают доходы держателей акций? Они распределяют свои субсидии таким образом, чтобы максимизировать свое политическое влияние. Квока обнаружил, что средние цены на энергию, устанавливаемые государственными компаниями для населения -- 1,2 цента за кВт-ч -- на 15,4% ниже, чем средние цены частных компаний для этого класса потребителей, даже после учета налогов, субсидий и многих других факторов [Kwoka, указ. соч., стр. 114]. По его данным, цены для промышленных потребителей электроэнергии, производимой государственными компаниями на 3,1% выше, чем у частных компаний [там же].

Эти наблюдения наводят на мысль, что важным фактором в возникновении неравных правил игры в производстве электроэнергии является широко распространенное государственное владение мощностями по производству гидроэлектроэнергии. Как повлияет на цены приватизация ГЭС?

На конкурентном рынке фирмы с наивысшими затратами, продукция которых все еще находит спрос на рынке, задают цены для всех других производителей. Фирмы с меньшими затратами получают дополнительный доход (ренту). Существование ренты, в свою очередь, заставляет прочие фирмы искать пути к снижению своих затрат. Если факторы производства, являющиеся причиной возникновения ренты, трудно воспроизводимы, то рента капитализируется в ценности активов низкозатратных фирм.љ

Гидроэнергия является прекрасным примером того, как это происходит. Гидроэнергия дешевле, чем другие источники электричества, однако источники энергии, использующие ископаемые виды топлива (затраты которых выше, чем у гидростанций), необходимо дополненяют гидроэнергии, чтобы удовлетворить рыночный спрос. Поэтому на конкурентном рынке владельцы гидроэлектростанций установили бы цены на свою энергию так, чтобы конкурировать с ценами производителей, использующих ископаемое топливо, и получали бы ренту. Если выход на рынок гидроэнергии затруднен в силу ограниченного количества мест, где возможно такое производство, то владельцы существующих гидростанций получают единовременное увеличение в цене своих предприятий, которое отражает текущую (диконтированную) ценность потока ренты.

Пять федеральных Администраций по продаже гидроэнергии (Power Market Administrations), которые владеют плотинами и производят энергию, в настоящее время не продают ее по рыночным ценам. Вместо этого они отпускают ее государственным дистрибьюторам по ценам, отражающим низкие издержки производства гидроэнергии [Block and Lenard, указ. соч., стр. 5-2]. В мире без регулирования, если бы плотины остались в государственной собственности, то эта практика скорее всего сохранилась бы, так как политические силы, которые поддерживают такое положение вещей, вряд ли исчезнут. Напротив, если бы плотины находились в частном владении, электричество, произведенное ими, имело бы цену, сопоставимую с ценой производителей, использующих традиционные виды топлива. Таким образом, в случае гидроэлектроэнергии, наличие государственной собственности действительно меняет цену, по которой продается энергия.

Резюмируя сказанное выше, государственные субсидии на электроэнергию, которые влияют на цену энергии через издержки производства дополнительной единицы, создадут в нерегулируемом мире экономические диспропорции. Субсидии способствуют потреблению энергии определенных производителей не потому, что их затраты действительно ниже, а потому, что их затраты субсидируются. С другой стороны, гидроэлектроэнергия является более дешевой, но она не служит маргинальным производителем энергии. Поэтому цена гидроэнергии не приводит к экономическим диспропорциям. Наоборот, она напоминает разовое пожертвование, и неудивительно, что за его получение соревнуются разнообразные интересы.

Государственная энергетика использовалась бы эффективно в нерегулируемой среде, если все федеральные капитальные и налоговые льготы были бы отменены как для новых проектов, так и для расширения старых. Сохранение субсидий для существующих проектов не приводило бы к искажению экономических решений, поскольку дополнительное производство энергии не субсидировалась бы. Хотя в идеале желательна приватизация, сохранение льгот для существующих проектов, при условии их отмены для новых и для модернизации старых, вызвало бы меньше политических разногласий, чем полная приватизация, и способствовало бы повышению экономической эффективности в нерегулируемой среде.

Юрисдикция штата против федеральной юрисдикции

Должны ли штаты обладать правом налагать ограничения на выход на рынок электроэнергии, т .е., правом учреждения монопольных привилегий? Говоря шире, может ли федеральное правительство предотвратить нанесение ущерба потребителям со стороны штатов? Инфраструктурные компании, принадлежащие частным инвесторам, и их профессиональные ассоциации выступают за то, чтобы федеральное правительство не могло препятствовать штатам регулировать сферу коммунальных услуг. ["The Schaefer Legislation: Where the Stakeholders Stand", Electricity Daily, July 15, 1996, стр. 2.] Другие, включая Пола Баллоноффа и Роджера Пилона (Paul Ballonoff and Roger Pilon), настаивают на том, что преимущественное право федерального правительства регулировать рыночные процессы в штатах является конституционным. [Roger Pilon, "Freedom, Responsibility, and the Constitution: On Recovering Our Founding Principles", Notre Dame Law Review 68 (1996): 507--547; and Ballonoff, указ. соч., стр. 90--102.]љ

Каковы бы ни были конституционные полномочия, реальность такова, что Конгресс до сих пор вмешивался в вопросы регулирования со стороны штатов. В 1980 году Конгресс отменил федеральное регулирование грузовых перевозок между штатами, однако регулирование перевозок внутри шататов со стороны их правительств сохраняется [Paul Teske, Samuel Best, and Michael Mintrom, Deregulating Freight Transportation (Пол Теск, Сэмьюэл Бест и Майкл Минтром, Дерегулирование грузового транспорта) (Washington: American Enterprise Institute, 1995)]. Главным результатом сохранившегося регулирования стало ограничение вхождения новых фирм на рынок и повышение стоимости перевозок для потребителей. Например, перевозка табака из Техаса в Луизиану (125 миль) в 1994 году стоила $450, а транспортировка того же груза на 85 миль в пределах Техаса обходилась в $750 [там же, стр. 116].љ

Первые зерна изменения этих удобных картельных правил были посеяны судебным делом в отношении компании Федерал Экспресс (Federal Express) [там же, стр. 128--145]. Штат Калифорния пытался регулировать интенсивные грузовые перевозки Федерал Экспресс в пределах своего штата. Федерал Экспресс подала в суд, утверждая, что компания подчиняется федеральным правилам авиаперевозок. Суд нижней инстанции вынес вердикт не в пользу Федерал Экспресс. Однако, в 1991 году Девятый Окружной Апелляционный Суд признал недействительными калифорнийские правила, а Верховный Суд отказался слушать дело, оставив в силе решение апелляционного суда. Юнайтед Парсел Сервис (United Parcel Service) изначально подчинялась правилам регулирвоания авто- , а не авиаперевозчиков. Однако, компания захотела получить то же освобождение от правил штата, что и Федерал Экспресс. В 1994 году другие фирмы, занимающиеся грузовыми перевозками, также стали претендовать на освобождение, не желая, чтобы две гигантские компании имели преимущество, и Конгресс освободил от регулирования со стороны штата всех автоперевозчиков, кроме компаний, занимающихся перевозками для домохозяйств.

Из дела о регулировании грузовых перевозок между штатами можно извлечь два урока для электроэнергетики: один нормативный и один позитивный. Во-первых, Конгресс вмешался, чтобы отменить постановления штата для фирм-автоперевозчиков, направленные против потребителя, и никаких вопросов конституционного характера не поднималось. Во-вторых, как только одной фирме в судебном порядке дали право играть по другим правилам, нежели ее конкуренты, политическое статус-кво быстро изменилось с ситуации наличия регулирования на ситуацию его отсутствия. Роль в электроэнергетике нерегулируемых предприятий, занимающихся когенерацией, аналогична роли Федерал Экспресс в изменении регулирования грузовых перевозок между штатами. Первоначальное исключение из сферы регулирования ведет к свертыванию политической поддержки регулирования.