23 август 2017
Либертариум Либертариум

Дерегулирование российской экономики

Краткий обзор проблемы дерегулирования экономики в России осени 2001 года.

Если ты не займешься политикой, политика займется тобой.
У.Черчилль

Российский недорынок

Увы, за 10 лет существования России так и не произошло коренного перехода к свободной от социалистических принципов экономике. В частности, так случилось из-за того, что все (хотя и по-разному) понимали, откуда идти, но фактически не понимали -- куда. А ведь цель у самых разных политиков, бизнесменов, рабочих, интеллигентов одна на всех: процветание России. Только средства для ее достижения предлагаются самые разные -- как социалистические, так и капиталистические.

Социалистические политические средства работы с экономикой, как оставшиеся в наследство от СССР, так и многие вновь предлагаемые, ведут страну назад, регулярно воскрешая призраки дефицита в тех отраслях, где эти социалистические средства применяются наиболее активно. Кажется, что чем больше правительство борется с очередным "кризисом", тем больше этот "кризис" закрепляется - впрочем, так оно и есть при интервенционистском подходе.

С другой стороны, переход к свободному конкурентному рынку, как средству удовлетворения человеческих потребностей (даже таких важных, как потребностей борьбы с "кризисами") автоматически ведет страну к процветанию, потому что включает действие механизма частнопредпринимательской инициативы. Есть только одна "психологическая" трудность: результаты применения капитализма к какой-либо отрасли или территории невозможно предугадать. В любом случае, эти результаты обычно восхитительны -- в противоположность к тщательно планируемым достижениям от применения социалистических методов, неизменно приводящих вместо обещанного благоденствия к социоэкономическим катастрофам.

В силу теоретического ограничения рыночной модели -- принципиальная невозможность предвидения результатов рыночной игры -- введение режима свободного конкурентного рынка обычно проходит в обстановке большой общественной тревоги. Пока люди в своей массе не убедятся на личном опыте в превосходстве подобного режима капиталистического избытка товаров и услуг над режимом социалистического дефицита, поддержки углубления капитализма в обществе можно не ждать.

Пути к экономическому процветанию

В мире есть три главных пути, которые ведут к процветанию экономики:

  • Уменьшение влияния государства на денежную систему -- как минимум сдерживание роста денежной базы (инфляции), как максимум -- устранение центрального банка как дестабилизирующего экономику фактора;
  • Уменьшение влияния государства на бизнесы -- классическое дерегулирование (и связанная с ним дебюрократизация);
  • Построение эффективной судебной и полицейской системы, которая защищает личную свободу (например, эффективно подавляет рэкет и связанные с рэкетом бизнесы -- например, картели рыночных перекупщиков) и охраняет контракты (например, наказывает за невозвраты кредитов).

Особенность тут в том, что капиталистическое мышление в вечной обороне от мышления социалистического. Есть даже такой термин: "сползание" капиталистической экономики к социализму. Особенно эффект сползания проявляется в сращении интересов крупного бизнеса и государства -- усиление регулирования выгодно как владельцам и менеджерам крупных бизнесов (они получают гарантированную защиту от жесткой конкуренции), так и чиновникам (они получают возможность управления целыми отраслями). В пределе регулирование начинает касаться цен -- вплоть до перехода к ценообразованию по принципу "затраты плюс", когда фирма может получить прибыль буквально от закупки офисной мебели.

В России подобное "сползание" произошло с самого начала -- под разными предлогами социалистические оазисы были оставлены в нескольких важнейших отраслях (газовая промышленность, электроэнергетика, МПС и т.д.).

Дерегулирование как путь к процветанию

Связь дерегулирования и экономического процветания была замечена экономистами довольно давно. С середины семидесятых годов многие страны сознательно встали на путь дерегулирования своей экономики. В США процент ВНП, приходящийся на регулируемые отрасли, упал за десять лет (1977--1987г.) с 17% до менее 7% и продолжает падать в ходе нынешнего дерегулирования электрической, газовой и телекоммуникационной отраслей.

Суть дерегулирования -- максимально устранить влияние государства на рынок, чтобы обеспечить злобную и жесткую конкуренцию всех со всеми и тем самым вынудить использовать новые технологии. Новые технологии позволяют получать большее разнообразие товаров при меньших ценах. Новые технологии обеспечиваются инвестициями. Инвестиции приходят только туда, где инвесторы имеют возможность рискнуть в обмен на возможные прибыли. В регулируемых отраслях прибыль нормируется, поэтому у инвесторов нет стимула к риску.

Дерегулирование означает:

  • переход от тарифов к ценам (свободный рынок), чтобы лучшие предприниматели могли получить бОльшее вознаграждение;
  • обеспечение свободы конкуренции, чтобы надежно сдерживать цены;
  • переход от лицензирования к страхованию, чтобы убрать чиновничью коррупцию по допуску на рынок новых участников, шантаж по отношению к старым участникам и одновременно реально компенсировать потери потребителей в случае дефолта поставщика;
  • переход от практики предписанных типов деятельности к практике добровольных контрактов, чтобы стимулировать появление новых продуктов (рынков);
  • дебюрократизацию - уменьшение документооборота между бизнесами и государством, а также уменьшение числа государственных и уполномоченных государством проверочных инстанций.

Результатом дерегулирования служит освобождение от ошибок регулятора в перераспределении благ между людьми: исчезает фигура человека или определенной группы людей, которые выглядят как владельцы главного рубильника или главной газовой трубы, или телекоммуникационной линии. Исчезают люди, которые могут повлиять на цену и возможность любого контракта в дерегулированных отраслях.

Дерегулирование -- это отдельный предмет, имеющий свою теорию, практику, достижения, изобретения, механизмы и т.д. В основном - это англоязычная литература. Основную теоретическую информацию по дерегулированию экономики можно получить на вебсайтах www.mises.org и www.cato.org. Запад тем и отличается от России, что дерегулирование там уже вошло в практику (хотя даже в США темп увеличения регуляторного бремени превышает темп дерегулирования).

Например, в крупнейшей системе интернет-поиска google.com упоминаний слова deregulation находится более 500 тысяч. Из них в связи с дерегулированием:

  • газового рынка -- 150 тысяч;
  • электроэнергетики -- 140 тысяч;
  • телекоммуникаций -- 120 тысяч;
  • авиалиний - 35 тысяч (так мало - потому что основное дерегулирование отрасли прошло больше десятка лет назад).

Дерегулирование в России

В России не только в интернете , но и во всей прессе слово "дерегулирование" почти не встречается, а где встречается, там часто рассматривается как синоним "дебюрократизации" (в то время как под дебюрократизацией часто понимают уменьшение общего объема документооборота бизнесов с государством -- это лишь маленькая часть дерегулирования).

По данным русскоязычной системы поиска Яндекс слово "дерегулирование" встречается примерно 9000 страниц в пятнадцать раз меньше, чем в англоязычном интернете. Но это -- передовой интернет.

Употребление слова "дерегулирование" во всей российской бумажной прессе по данным Национальной электронной библиотеки сейчас (осень 2001г.) в среднем 10--15 упоминаний в неделю (в неделю в базу данных попадает 50тыс. индексируемых документов). Пик (чуть ли не 400 упоминаний за неделю) был зимой 2001г., когда была обнародована программа дерегулирования российской энергетики, и московская и региональная пресса процитировала слова Грефа и Чубайса по этому поводу. До этого момента слово "дерегулирование" употреблялось до 5 раз в неделю -- то есть пренебрежимо малое число раз. Вот график его упоминаний (каждая точка - недельный отсчет в относительных величинах, то есть доля употребления слова "дерегулирование" от числа употреблений всех остальных слов, появившихся в материалах российских периодических изданий за данную неделю):

IMAGE

Отчетливо видно, что хоть как-то употребляться слово "дерегулирование" стало в России только в связи с обсуждением реформы электроэнергетики и пакета по "дебюрократизации" экономики, но в последнее время употребление этого слова значительно уменьшилось в связи с общей ориентацией общества на "усиление государственного влияния". Почти 40 000 журналистов страны практически не используют этого слова - значит, в России дерегулирования сейчас нет.

Саморегулирование

О саморегулировании во многих отраслях реально можно будет говорить только по итогам дерегулирования, после того, как появится конкуренция и необходимость ее нормировать - до этого момента саморегулирование будет практически отсутствовать (разве что кроме лоббирования действий регулятора).

В google.com self-regulation ("саморегулирование", как альтернатива "регулированию") упоминается 135 тысяч раз. В России употребления этого слова единичны и относятся в основном к рынку ценных бумаг, где саморегулирование введено Законом..

Есть два понимания саморегулирования:

  • Это добровольная работа участников рынка с отраслевыми стандартами: их выработка, принятие и им следование. При таком понимании на рынке существует множество конкурирующих организаций, вырабатывающих отраслевые стандарты и борющихся за их продвижение (чаще всего это так называемые "отраслевые консорциумы", industry consortium) с необязательным платным открытым участием);
  • Поддержанная государством делегирование регулирующих функций избранным отраслевым объединениям участников рынка -- "саморегулируемым организациям", наделенным в числе прочих функций функциями правопринуждения (проверок, принятия решений по их результатам и наложения наказания - да, безо всякого разделения властей. Впрочем, в подобных вопросах это повторяет министерскую практику).

Под вывеской "саморегулирование" во втором случае (с участием государства) могут скрываться вполне диктаторские практики, восходящие к средневековым гильдиям:

  • обязательный "отраслевой комсомол", задирающий входные барьеры и тем ограничивающий конкуренцию;
  • Ценовый картель, ограничивающий конкуренцию;
  • Лоббистская организация, пытающаяся законодательно поднять входные барьеры или искусственно определить границы отрасли, и тем ограничивающая конкуренцию.

"Окологосударственное" саморегулирование устроено так же, как и государство (правительство, партии, гражданское общество и т.д.) -- но оно меньшего масштаба, поэтому цена совершаемых управленческих ошибок относительно меньше (масштаб -- одна отрасль), а профессиональных решений принимается больше. Даже плохое саморегулирование лучше регулирования: пахана свергнуть легче, чем данного государством диктатора.

Важно отметить, что при появлении связанного с государством "само"регулирования придется бороться за его отмену не менее жестко, чем с регулированием самого государства. Как пример можно привести существование "окологосударственного" саморегулирования на рынке ценных бумаг.

Подзадачи дерегулирования

В частности, можно выделить следующие задачи дерегулирования:

  • Уничтожение остатков ценового регулирования -- устранение специального регулирования "естественных монополий", прежде всего газовой, электрической, телекоммуникационной отраслей. Особым случаем "естественной монополии" может быть объявлена даже отраслевая биржа.
  • Уничтожение регуляторных барьеров для вхождения на рынок (в конечном итоге, все данные регуляторные барьеры сводятся к влиянию на цену продукции, понижающую привлекательность ко входу на рынок новых производителей):
    • лицензирование деятельности (включая излишние требования к производственному процессу типа экологических ограничений),
    • антимонопольное законодательство против слияний и поглощений,
    • протекционизм.
  • Уменьшение доли экономики, "регулируемо" перераспределяемой через бюджет -- (уменьшение прямого и косвенного налогообложения, включая акцизы и пошлины);
  • Защита прав собственности от поползновений эгалитаристов (например, чтобы миноритарные акционеры имели не больше прав, чем акционеры мажоритарные, потребители -- больше, чем производители, а также возможность заявленной дискриминации в обслуживании некоторых групп потребителей).

Трудность дерегулирования

Важно отметить, что занятие дерегулированием исключительно невыигрышно с точки зрения широкой публики:

  • Успехи будут чрезвычайно распределены и доступны только как "статистика". Не будет никаких отдельных выигравших лиц или организаций, поэтому не будет консолидированных союзников. Выигрывать будет все общество в целом;
  • Успехи, видимые по общеэкономической статистике, будут трактоваться не как "результат дерегулирования", а как "естественный ход вещей" или даже как полученные "вопреки дерегулированию";
  • Любые частные неудачи в дерегулируемых отраслях (а они всенепременно будут -- например, банкротства неэффективных компаний или даже просто случайные технические аварии, которые произошли бы в любом случае регулирования) будут широко подхвачены падкой на скандалы прессой и поданы как "результат дерегулирования". Любые колебания рынка будут отслежены только в момент повышения цен, которое немедленно будет подано как "результат дерегулирования". Любое мошенничество также будет подаваться как "результат дерегулирования";
  • Отраслевые бизнесы, как ни странно, часто выступают именно за регулирование: это дает им спасение от жесткой конкуренции и связанных с ней рыночных рисков. В частности, в Америке энергокомпании потратили на лоббирование неначала кампании дерегулирования электроэнергетики 17.5 млн.долларов через две некоммерческие организации. Недаром регулирование всегда вводится в обмен на привилегии для регулируемых бизнесов -- и привилегии обычно вполне реальные (прежде всего -- привилегия защиты от конкурентов, а во многих случаях и привилегия устанавливать цену, покрывающую любой уровень издержек).

Приватизация

Нужно понимать, что дерегулируемые отрасли обязательно должны быть приватизированы -- иначе ни о какой конкуренции и инвестициях говорить не приходится. Как правило, сначала должна быть приватизация, а потом дерегулирование. Иногда происходит и наоборот -- в тех случаях, где необходимо предварительно раздробить остатки социалистического министерства-монолита.

Особое внимание

Регулирование распределено по отраслям (и даже отдельным вопросам хозяйственной жизни, типа рынка труда) неравномерно. Вот список областей регулирования, требующих особого внимания:

  • Газовая промышленность, включая газопроводы;
  • Электроэнергетика, включая электросети;
  • Телекоммуникации;
  • Электронный документооборот и криптография;
  • Транспорт (автомобильный, железнодорожный, авиа, морской), включая дорожное хозяйство;
  • Сельское хозяйство;
  • Пищевая промышленность и общепит;
  • Банковское дело и фондовый рынок;
  • Наркотики: алкогольная промышленность, табачная промышленность, другие наркотики;
  • Игровой бизнес;
  • Здравоохранение;
  • Информационный рынок и реклама;
  • Международная торговля;
  • Рынок труда;
  • Адвокатура;
  • Оружие;
  • Окружающая среда;
  • Недра;
  • Космос;
  • Домашнее хозяйство (семейное законодательство).

Также особого внимания требует

  • приватизация;
  • производство новых регулятивных нормативных актов;
  • Законодательство о банкротстве;
  • Антимонопольное законодательство.

Безоткатность дерегулирования

Увы, регулирование -- это постоянная угроза, ибо слишком сильны стимулы у бизнеса и чиновников его вводить. Можно указать множество конкретных лиц, которые в любой момент времени заинтересованы в том или ином регулировании. В дерегулировании же заинтересовано "все общество", то есть никто конкретно. Поэтому, кроме конкретных мер по дерегулированию, необходим постоянный мониторинг инициатив по введению нового регулирования и противодействие этим инициативам.

Важно отметить, что на Западе дерегулирование входит в практику через академическую активность: несколько поколений ученых учили основам дерегулирования университетских студентов, которые потом занимали те или иные посты и после этого осознанно содействовали дерегулированию. Этот "академический" путь с одной стороны очень медленный, но как-то превентирует "сползание" в зарегулированную насмерть экономику в моменты малейших политических, военных или даже экономических кризисов. "Академический" путь приводит к построению надежной интеллектуальной инфраструктуры дерегулирования.

Попытки разово дерегулировать те или иные отрасли "покупкой" у депутатов того или иного дерегулирующего закона, скорее всего, ни к чему не приведут: одного закона будет явно мало, а всех законов не купишь. Это явно не "безоткатный" метод: как пьяный за рулем платит каждому полицейскому, а они сообщают об этой радости друг другу по цепочке, так и проплаченные депутаты радостно будут ждать деньги за малейший чих в области дерегулирования, постоянно поднимая расценки. Кавалерийским наскоком такую задачу не решить -- экономически может оказаться выгоднее проводить "своих" кандидатов в Думу, Совет федерации, Правительство, Администрацию президента и т.д.

Региональный аспект

Основная работа по дерегулированию может и должна быть проведена в пределах Садового кольца. Но есть два аспекта, требующие особого внимания в регионах:

  • Законодательство субъектов федерации и муниципальное, которое также вводит излишнее регулирование;
  • Массовая поддержка дерегулирования людьми -- иначе ничего, кроме глухого противодействия дерегулированию всеми местными чиновниками не получится.

Важно также отметить, что многие люди, принимающие сейчас решения в Москве, фактически приехали из регионов, и этот тренд не будет меняться. Поэтому режим дерегулирования определяется сейчас и будет определяться в значительной мере тем интеллектуальным багажом, который привозят с собой выходцы из регионов.

"Безоткатное" дерегулирование тем самым не может быть полностью реализовано мероприятиями, проводимыми только в границах Садового Кольца, а требует также разворачивания дорогой и неэффективной вследствие малой плотности населения и больших пространств, но крайне необходимой региональной активности.

Понятно, что с большими пространствами лучше всего совладать применением методов управления знаниями (20% информационных технологий, прежде всего -- интернет и 80% работы с людьми).

Существующие активности

В настоящий момент вся деятельность по дерегулированию в России крайне разрознена и нескоординирована. Так, МЭРТ является государственным ведомством, ответственным за дерегулирование -- но даже департамент, ответственный за дерегулирование энергетики и транспорта называется "Департамент регулирования естественных монополий".

Научные институты, даже либерального толка (например, Институт экономики переходного периода, см. http://www.iet.ru/papers/papers_fr.html) определяет дерегулирование только как удаление ненужных и излишних госбарьеров для предпринимательской деятельности (интересно, кто имеет право считать то или иное вмешательство государства ненужным или излишним?) К тому же ИЭПП (и не только он) считает дерегулирование практически синонимом для одной из его частей -- дебюрократизации.

Существует множество think tanks, которые занимаются проблемой дерегулирования (как, например, "Общественный договор", подготовивший по заказу МЭРТ пакет законопроектов по дебюрократизации, понимаемой в основном как уменьшение числа лицензируемых деятельностей, облегчение регистрации предприятий), но пока нет ни одной организации, которая взяла бы на себя труд планомерно обеспечивать комплексное "безоткатное" дерегулирование всех аспектов экономической жизни, выделяя на эти цели достаточные ресурсы.

liberty@ice.ru Московский Либертариум, 1994-2017