Пояснительная записка к з/п про использование Открытых форматов и Свободного программного обеспечения в государственных учреждениях и государственном секторе народного хозяйства

Пояснительная записка

к закону про использование Открытых форматов

и Свободного программного обеспечения

в государственных учреждениях

и государственном секторе народного хозяйства

Сложность мира, в котором мы живем, требует от стран постоянного совершенствования нормативной базы, чтобы соответствовать новым требованиям, которые навязывает быстрое технологическое развитие.

Новые формы информационных технологий, среди которых – и Открытое (Свободное), либо “С открытым программным кодом”, программное обеспечение (ПО), сегодня превращаются в инструмент, наиболее полно подходящий для защиты данных и управления данными, вплоть до общегосударственного уровня. Этот путь развития технологий обеспечивает различные виды человеческой деятельности, в частности, и обработку информации, находящейся в ведении государственных учреждений. Не случайно продвижение программ с открытым кодом объявлено одним из трёх ключевых компонентом направления "Безопасный Интернет" Основной программы ЕС в области информационных и коммуникационных технологий — "eEurope 2002"

В соответствии со статьей 6 "Закона про информацию" Украины одним из основных направлений и способов государственной информационной политики есть "обеспечение доступа граждан к информации", а также "укрепление материально-технических финансовых, организационных, правовых и научных основ информационной деятельности; обеспечение эффективного использования информации; содействие постоянному обновлению, обогащению и сохранению национальных информационных ресурсов; создание общей системы охраны информации; содействие международному сотрудничеству в области информации и гарантирование информационного суверенитета Украины". А согласно статье 9 того же Закона, "все граждане Украины, юридические лица и государственные органы имеют право на информацию, которая предполагает возможность свободного получения, использования, распространения и сохранения сведений, необходимых им для реализации ими своих прав, свобод и законных интересов, выполнения задач и функций". Исключение, выходящее из требований Закона, составляет информация, содержащая данные о личности, и которая однозначно закрыта, в соответствии с требованиями закона, а также информация, доступ к которой ограничен в связи с необходимостью обеспечения национальной безопасности.

Также статья 23 того же Закона определяет, что "запрещается сбор данных про личность без её предварительного согласия, за исключением случаев, предусмотренных законом". А Закон Украины "Об обращении граждан" устанавливает достаточно жесткие рамки, которых государственные органы должны придерживаться, представляя гражданам гарантированную Конституцией и законодательством информацию.

В соответствии с этими (и другими) статьями Закона про информацию и требований Закона "Об обращениях граждан", как и в соответствии с перечисленными выше статьями Конституции Украины, должен обеспечиваться порядок, согласно которому, с одной стороны, защищается право граждан на получение общественно-важной информации, в с другой стороны – надёжно охраняется личная информация граждан и информация, которая относится к секретам национальной безопасности.

Гарантия этих прав закреплена в нашей Конституции и законодательстве. В то же время все более широко используются технологии, (которые резко увеличивают количество данных о частных лицах в распоряжении государства), не имеющие механизмов эффективной защиты гражданских прав.

В этом контексте для государства особенно важно задействовать те технологии, которые в равной мере помогали бы обеспечивать осуществление как права граждан на доступ к информации, так и на её защиту. А также – эффективно защищали бы (в различном понимании – от непосредственной защиты от несанкционированного доступа до гарантий долговременного наследования и неизменности форматов информации и т.п.) те данные, которые представляют собой государственную тайну или каким-либо иным образом критичны для государства.

Использование Свободного программного обеспечения во всех государственных учреждениях обеспечивает эти требования. В целом можно констатировать, что к созданию данного законопроекта привела необходимость соблюдения основополагающих принципов демократического государства, которые можно резюмировать в следующих пунктах:

1. Свободный доступ граждан к публичной информации;

2. Сохранность общественных данных

3. Безопасность государства и граждан

Для того, чтобы гарантировать свободный доступ граждан к общественно-значимой информации – обязательным условием является то, чтобы форматы этих данных не были разработаны каким-то одним поставщиком и не зависели исключительно от этого поставщика. Только соответствие Открытым стандартам и форматам позволяет гарантировать такой свободный доступ, так как в случае необходимости всегда может быть создано совместимое с имеющимися данными программное обеспечение.

В любом случае необходимо гарантировать порядок, при котором для доступа к социально-значимым компьютерным данным гражданам не было бы нужно обязательно покупать программное обеспечение от какого-нибудь одного коммерческого поставщика. Альтернативное же программное обеспечение должно быть действительно общедоступным, учитывая реальный уровень доходов массы граждан.

Для того, чтобы гарантировать сохранность и неизменность общественно-значимых данных, необходимо, чтобы использование и сопровождение программного обеспечения не зависели ни от доброй воли поставщиков, ни от навязанных ими монополистических условий. То есть, необходимы информационные системы, развитие которых могло бы быть гарантировано благодаря наличию открытого исходного кода¹.

Чтобы гарантировать национальную безопасность, необходимо применять такие информационные системы, в которых нет элементов, позволяющих третьим лицам вести дистанционный контроль над работой пользователя, или несанкционированно снимать информацию. Именно поэтому исходный код программы должен быть доступен для проверки как государственными служащими, так и широкой публикой, и независимым экспертами со всего мира. Выполнение этого требования предоставляет действительную безопасность, так как знание исходного кода устраняет возможность применения программ, в которые встроены другие программы (подпрограммы - “шпионы”).

Данная законодательная инициатива умножает как защищенность граждан в смысле безопасности их данных, которые легитимным образом собирает государство, – так и потребителей различного рода коммерческих услуг, так как возникает предложение большого спектра программного обеспечения, лишенного “шпионского” кода, благодаря которому возникает риск для частной жизни, индивидуальных свобод и коммерческой тайны².

Суть этой законодательной инициативы состоит в том, что государство, с целью улучшения качества публичного руководства, определяет условия, на которых органы государственного управления сохраняют и администрируют частную информацию, а так же определяет условия, на которых госорганы могут приобрести программное обеспечение и комплексные информационные решения на основе любого программного обеспечения. Это необходимо, для гарантии исполнения основных конституционных требований и законодательных принципов.

Проект ясно показывает, что для использования в государственных учреждениях любой компьютерной программы или программного обеспечения недостаточно лишь их функционального соответствия выполняемой задаче. Не менее важным условием такого использования должно быть выполнение ряда требований к лицензии, без соблюдения которых государство не может гарантировать гражданину качественное сопровождение его данных, их целостности, конфиденциальности и доступности в течение длительного времени. А именно эти параметры являются критическими аспектами информационного взаимодействия. В полной мере отвечает им только "Свободное" (или "Открытое") программное обеспечение (исчерпывающее определение соответствующего термина представлено в статье 1. предлагаемого Закона).

Государство определяет условия для использования программного обеспечения в сфере государственных учреждений, не вмешиваясь в соответствующие договора частного сектора. Этот юридический принцип устанавливается по той причине, что государство не имеет таких же широких возможностей в сфере заключения сделок, как субъекты частного сектора – так как оно ограничено требованиями соблюдения прозрачности и доступности публичных актов и всей деятельности в целом. Соблюдение этих аспектов должно превалировать при принятии законов в данной сфере.

Также проект гарантирует принцип равенства перед Законом, так как ни одно физическое или юридическое лицо не ограничивается в правах приобретения более, чем уже установлено Законодательством (в Конституционных нормах о хозяйственной деятельности Кабинета Министров, а также в законодательных требованиях о порядке заключения государственных контрактов).

Дополнительно к этим преимуществам следует добавить ряд непосредственных выгод, которые получит государство в результате принятия данного закона.

Во-первых – это появление новых рабочих мест для украинских программистов. В сфере программного обеспечения для обслуживания коммерческого сектора в самих Соединенных Штатах (основной мировой производитель ПО), согласно данным за прошлый год, 27% соответствовало Свободному ПО, что составляет значительный процент для этого объемного и требовательного рынка. Цифра красноречивая: это однозначный ответ тем, кто полагает, что использование Свободного программного обеспечения ограничит занятость программистов страны. Напротив: данная инициатива позволит освободить большое количество средств, и стимулирует усиление созидательной активности. Законодательное введение этой инициативы также значительно сократит объем "высокотехнологической эмиграции" из страны, позволит сохранить собственную школу программирования, и создать внутренний государственный заказ для сферы высоких технологий, что очень важно на данном этапе.

При использовании свободного программного обеспечения, благодаря открытости его исходного кода и права вносить в него изменения, профессионалы могут анализировать все возникающие проблемы и улучшать разработки во всех случаях, когда это необходимо, опираясь на легально доступную глобальную базу программного обеспечения под различными типами лицензий. Это создает идеальную область для применения творческого потенциала украинской молодежи, и то поле, где наши молодые профессионалы могут быстро достичь хороших результатов.

С другой стороны, использование свободного программного обеспечения, устраняет причину применения нелегальных копий закрытого коммерческого программного обеспечения³ в государственных учреждениях, а в большинстве случаев — и во всей образовательной, научной и коммерческих сфере. Использование нелицензионного программного обеспечения государством или даже простое подозрение в такой возможности – должно представлять для любого государственного служащего мощный стимул к изменению ситуации, способствующей посягательствам на права интеллектуальной собственности.

Хотя и не совсем корректно говорить, что исключительно применение свободного программного обеспечения позволит выполнять требования закона – но факт, что широкое распространение такого ПО решительно уменьшит количество неурегулированных ситуаций, и изменит “вектор противостояния закону” как внутри государственных учреждений, так и в частном секторе.

Существует много стран, где формально признается использование в государственном секторе исключительно свободного программного обеспечения.

Среди них – Франция, где сейчас обсуждается соответствующая законодательная норма, и Германия, которая взяла на вооружение соответствующие версии программного обеспечения для сфер просвещения и науки⁴. Городская администрация самого крупного мегаполиса Южной Америки – Мехико – уже ведет интенсивный процесс перехода на Открытое ПО и широкое его распространение; в этом смысле столица Мексики лидирует среди западных стран. Власти Штата Ресиф в Бразилии приняли такое же решение. Народная республика Китай уже несколько лет кряду адаптирует Открытое программное обеспечение, и сделала это государственной политикой⁵. То же самое происходит в странах Северной Европы. В самих Соединенных Штатах NASA и военно-морской флот, так же как и большое число других организаций, адаптирует Открытое ПО для применения в своих целях, и тот же процесс идет в правительственных организациях и частном секторе. Соответствующие законы приняты также в Индии и Тайване…

Этот законопроект предполагает, что его выполнением займется Специальная Комиссия при профильных комитетах Верховной Рады, а также Кабинет Министров, как координирующий центр всех правительственных учреждений. Сроки существования Специальной Комиссии определяются прежде всего реальным временем решения так называемой "проблемы интеллектуального пиратства" в сфере программного обеспечения, а так же стабилизацией ситуации в сфере производства ПО и решений на основе Свободного ПО для госсектора.

В этом смысле Специальная Комиссия и Кабмин имеют стратегическое преимущество, для реализации реформы, касающиеся перехода с закрытого коммерческого программного обеспечения на Открытое. Широкое распространение Открытого программного обеспечения позволит решить проблему несанкционированного использования многих объектов интеллектуальной собственности, и, таким образом, обойтись без применения силовых методов к законопослушным гражданам Украины для решения соответствующей задачи (как это предусмотрено радом мероприятий, принятых Кабинетом Министров Украины).

Учитывая все вышесказанное, а также опираясь на статьи 11, 17 (разд. 1), 18, 19, 23, 24, 31, 32, 41, 42, 43, 53, 54, 85 (пункт 3, 4, 5, 6, статью 92 (пункт 12), статью 95

(разд. 1), ст. 116 (п.п. 1, 7, 9) Конституции Украины; опираясь на требования Законов Украины «Про информацию» и «Про обращения граждан», а также с целью создания возможностей для исполнения большинства положений утвержденной распоряжением Кабинета Министров Украины (N 247-р 15 мая 2002 года) "Концепции легализации программного обеспечения и борьбы с нелегальным его использованием" — возникает необходимость использования в государственных учреждения, в частности, и во всем государственном секторе вообще, Открытых форматов хранения данных и Свободного программного обеспечения, и принятия соответствующего закона.

Анализ выгод от принятия законодательной нормы

Предлагаемая инициатива не приводит к дополнительным расходам государственного бюджета. Для её исполнения необходима лишь переориентация (переассигнование) тех правительственных расходов, которые обычно производятся в процессе заключения соответствующих договоров и участия в аукционах по закупке либо заказу "проприетарного" программного обеспечения.

Более того: при грамотной постановке вопроса введение в действие данной законодательной инициативы приведет к поступлению в бюджет дополнительных средств от привлечения к массовому производству лицензионного программного обеспечения отечественных производителей лазерных и других информационных носителей, и соответственно — от тиражирования и широкой продажи Свободного программного обеспечения.

Переход на Открытое (Свободное) программное обеспечение в сравнении с "закрытым" программным обеспечением представляет существенную экономию для бюджета государства. Однако это важный, но не решающий аспект. Как мы указывали ранее – основа заключается в технологических преимуществах, приобретаемых при обработке информации, имеющей государственное значение, а во многих случаях – имеющей ограничения по правам доступа.

В этом смысле лучшая защита гражданских прав и государственных тайн представляется гораздо более важной в сравнении с получаемой финансовой выгодой.

Мы можем обобщить получаемые от принятия законопроекта выгоды таким образом:

1. Национальная безопасность.

Для того, чтобы выполнять свои функции, государство должно хранить и обрабатывать информацию, касающуюся граждан. Отношения между индивидуумом и государством зависят от секретности и сохранности этих данных, которые должны быть надлежащим образом защищены от трех специфических факторов риска:

а) Риск “фильтрации”: конфиденциальные данные должны храниться таким образом, чтобы доступ к ним был возможен исключительно для уполномоченных лиц и учреждений.

б) Риск невозможности получения доступа: данные должны сохраняться таким образом, чтобы доступ к ним со стороны уполномоченных лиц и учреждений был гарантирован в течение всего жизненного цикла информации.

в) Риск манипуляции: право на изменение данных должно быть ограничено, опять-таки, кругом уполномоченных на то лиц и учреждений.

Со свободным программным обеспечением опасность упомянутых рисков значительно ослабевает.

Открытое программное обеспечение позволяет пользователю полную и всеобъемлющую инспекцию механизмов, посредством которых такое ПО обрабатывает данные. Тот факт, что Открытое (Свободное) ПО позволяет всесторонне изучить программу – уже есть превосходная мера безопасности. Ведь все механизмы и методы, применяемые в Открытых программах, постоянно находятся в зоне внимания и обсуждения хорошо подготовленных профессионалов, что создает огромные затруднения тем, кто пытается интегрировать в программы скрытые или недокументированные функции. Из-за работы в сфере Свободного программного обеспечения большого числа специалистов-профессионалов, этот инструмент безопасности действует даже в том случае, если конечный пользователь не берет на себя задачу поиска подобных “жучков” в ПО самостоятельно.

2. Технологическая независимость.

В случае применения закрытого коммерческого программного обеспечения нет возможности выбора формы и условий заключения договора о развитии и исправлении используемых программных систем, что порождает технологическую зависимость, в рамках которой поставщик односторонне диктует сроки выпуска и поставок, конфигурации продуктов и цены.

Открытое программное обеспечение избавлено от этого недостатка, так как оно позволяет пользователю контролировать, изменять и исправлять программу, приводя ее к своим специфическим потребностям. Это не только даёт преимущества программистам, которые теперь могут создавать на данной основе собственное программное обеспечение для продажи и капитализировать его, но также и пользователям, которые получают возможность договориться с любым программистом (а не только с автором первоначальной версии ПО) об исправлении ошибок или изменении функциональных возможностей программы.

3. Местное развитие

Так как пользователь платит коммерческому владельцу закрытого программного обеспечения только за использование программы, но не за возможность ее анализа и изменения – то он лишен возможности обучаться, и становится зависимым исполнителем технологии, которую не понимает, и механизмы которой от него скрыты. Профессионалы, которые могли бы помочь пользователю разобраться, в этой ситуации бессильны, так как исходный код таких коммерческих программ закрыт, а лицензии – запрещают его модифицировать. Таким образом, местные профессионалы все более ограничиваются в возможности производить дополнительную прибавочную стоимость при применении закрытого коммерческого ПО, и сфера их деятельности сужается. В конце концов, национальная сфера производства ПО подменяется зарубежной системой дистрибьюции, школа исчезает, а специалисты, в лучшем случае, переходят в разряд перепродавцов (дистрибьюторов) или персонала, который обслуживает зарубежные технологические решения, примененные на территории страны.

Открытое программное обеспечение избавлено от этих неудобств.

4. Цена программного обеспечения.

Значительно уменьшается расход средств на информатизацию, так как отпадает необходимость в постоянной покупке лицензий для продолжения использования программы (как для закупки новых версий, так и с организацией каждого нового рабочего места, потому что Свободное ПО, в связи с либеральными лицензионными условиями, можно устанавливать на любое количество компьютеров) – что является обязательным условием для закрытого коммерческого программного обеспечения. Для пользователя очень важно удерживать расходы на информатизацию под контролем, так как в противном случае он вовлекается в регулярные и незапланированные затраты. Таким образом, опять же, формируется технологическая зависимость, которая помогает закрытому коммерческому программному обеспечению бороться со Свободным ПО.

5. Создание рабочих мест

С переориентацией на Открытое ПО активизируется и освобождается соответствующая рабочая сила в стране, до сих пор задавленная вследствие зависимости от закрытого коммерческого ПО. Теперь средства пользователей (как непосредственных, так и опосредованных плательщиков налога) могут быть переориентированы (при соответствующем участии государства) на поддержку и развитие Свободного программного обеспечения в тех областях, где в этом есть необходимость для государственного сектора и коммерческих структур.

6. Повышение творческого потенциала и

предпринимательской инициативы.

Еще одна значительная выгода от переориентации на Открытое ПО – это уменьшение оттока специалистов. Выгоды, получаемые государством от иммиграции специалистов (новый опыт, участие в разработке систем по новым стандартам, и т.п.) – не покрывают затрат, связанных с обучением специалистов, равно как и затрат, связанных с потерей контроля над собственной информацией. Практика убеждает, что преимущественное большинство высококлассных специалистов, эмигрировавших с Украины, больше никогда в нее не возвращаются, что приводит к огромным финансовым и профессиональным потерям, резкому падению технологического уровня страны.

Следует учесть также, что при современном развитии Интернет-связи местные специалисты могут свободно подключаться к работе международных команд разработчиков Свободного программного обеспечения, не прибегая к эмиграции, оставаясь в стране и работая на её интересы (в частности — пополняя бюджет).

Сфера действия нормы в рамках национального законодательства

Данный законопроект не противоречит основному украинскому законодательству, в том числе и потому, что в данной сфере отсутствует кодифицированное национальное законодательство. Более того, только принятие и исполнение этого Законопроекта, по мнению разработчиков, позволит выдержать конституционные требования касательно важных гражданских прав.

Однако необходимо откорректировать согласно логике внедрения этого Закона — ряд положений "Концепции легализации программного обеспечения и борьбы с нелегальным его использованием", утвержденной КМУ 15 мая 2002 года (N247-р) и соответствующего Распоряжения КМУ про утверждение этой концепции — в аспектах привлечения к решению проблемы борьбы с правонарушениями в сфере интеллектуальной собственности специальных подразделений МВС и других силовых органов. По мнению авторов этого законопроекта — решение проблем должно строится на системном и логическом подходе, а не на применении силовых министерств и специально созданных милитаризованных подразделений для принятия карательных мер против собственных законопослушных граждан.

Народный депутат Украины

Борис Олийнык

15.08.2002