Питер ВанДорен. Дерегулирование электроэнергетики. Начальные сведения

Питер ВанДорен (Peter VanDoren)
Дерегулирование электроэнергетики.
Начальные сведения

Оригинал: The Deregulation of the Electricity Industry. A Primer. Cato Policy Analysis " 320, 6 октября 1998 года

Перевод с английского - Ольга Шабалина
Научная редакция - Юрий Кузнецов

Краткое содержание

Некоторые штаты уже произвели, а другие намереваются произвести изменение в традиционной индустриальной организации рынков электричества. Эти изменения включают в себя создание рынков для продажи электричества, аналогичных фондовым биржам, и трактовку линий электропередачи и распределительных сетей как "транспорта общего пользования" (common carrier), который доставляет потребителям энергию от любой генерирующей установки по определенным тарифам и на определенных условиях.

Потребители на северо-востоке США и в Калифорнии поддержали эти изменения, поскольку они не хотят платить традиционным вертикально интегрированным инфраструктурным компаниям за их дорогое электричество. Плата за энергию высока, потому что строительство некоторых атомных станций обошлось чрезвычайно дорого, и, кроме того, некоторые долгосрочные контракты, подписанные с производителями электроэнергии, использующими независимые в возобновляемые источники. На конкурентном рынке генерируемой электроэнергии некоторые дорогостоящие установки не смогли бы приносить выручку, достаточную для того, чтобы окупить первоначальные вложения. Платить за эту потерю капитала должны акционеры, а не потребители, так как акционеры уже получили заложенную в тарифы компенсацию за риск, связанный с изманениями в государственном регулировании.

Преимущественный акцент на генерации энергии помешал тщательному изучению положительной роли, которую играет вертикальная интеграция. Вертикальная интеграция, при которой выработка и услуги по передаче энергии осуществляются единой компанией, является эффективным решением проблемы внешних эффектов (экстерналий) оказываемых на систему передачи независимыми генерирующими компаниями. Прежде, чем дробить вертикально-интегрированные инфратсруктурные компании, необходимо рассмотреть вариант простого дерегулирования, ликвидации дарованных государством монопольных прав на оказание соответствующих услуг. Нужно дать возможность вертикально-интегрированным структурам конкурировать на рынке в условиях отсутствия государственной защиты от конкуренции.

Благодарности

Я благодарю Гэри Торрента и Ричарда Гордона за многочисленные комментарии к предыдущим вариантам статьи.

Введение

До недавних пор электроэнергетику составляли в основном фирмы, регулируемые государством и являющиеся вертикально интегрируемыми монополиями. В каждой территориальной области, охватываемой лицензией на деятельность (franchise area), одна и только одна фирма осуществляла генерацию, транспортировку и распределение электроэнергии и подлежала традиционному регулированию тарифов на основе норматива рентабельности, осуществляемому регулирующей комиссией штата.

Некоторые штаты уже произвели, а другие намереваются произвести изменение в традиционной индустриальной организации рынков электричества [James F. Wilson, "ISO: A Grid-by-Grid Comparison", Public Utilities Fortnightly, 1 января 1998 г., стр. 44--45.]. Эти изменения включают в себя создание рынков для продажи электричества, аналогичных фондовым биржам, и трактовку линий электропередачи и распределительных сетей как транспорта общего пользования (common carrier), назначением которого является доставка электроэнергии, которая определена в качестве самой дешевой в результате функционирования аукционного рынка типа фондовой биржи. По мнению тех, кто поддерживает эти реформы, целью работы передающих сетей, является предоставление производителям электроэнергии возможности конкурировать за потребителей [Реter Fox-Penner, Electric Utility Restructuring: A Guide to the Competitive Era (Питер Фокс-Пеннер Реструктуризация электроэнергетики: путь в эру конкуренции) ( Vienna, Va.: Public Utility Reports, 1997), стр. 159, 168.].

Хотя тот факт, что выработка электроэнергии не подвержена "несовершенствам рынка" (market failure) и, следовательно, должна быть предоставлена воздействию рыночных сил, был признан еще 25 лет тому назад, [Leonard W. Weiss, "Antitrust in the Electric Power Industry", in Promoting Competition in Regulated Markets, ed. Amalrin Phillips (Леонард Вайс "Антимонопольное законодательство в электроэнергетике", в кн. Развитие конкуренции на регулируемых рынках под ред. Алмарин Филлипс) (Washington: Brookings Institution, 1975), стр. 136--173.] сильный толчок к созданию "нерегулируемого рынка в сфере генерации" произошел сравнительно недавно, так как крупные промышленные потребители на северо-востоке США и в Калифорнии не захотели платить традиционным вертикально интегрированным инфраструктурным компаниям за их дорогое электричество. Плата за электричество оказалась столь высокой, потому что строительство некоторых атомных станций обошлось чрезвычайно дорого, и потому что долгосрочные контракты с производителями электроэнергии на основе независимых и обновляющихся источников, хеджированные исходя из ожидания высоких цен на ископаемое топливо, оказались в большой степени ошибочными. Первая часть этого исследования описывает факторы, которые наложили дорогостоящие обязательства на компании-производители, которые оказались уязвимыми в конкуренции с более экономичными альтернативами.

Изменения в политике регулирования рынков всегда увеличивают богатство одних за счет других. Электроэнергетика не является исключением. В результате перехода к конкурентному рынку генерации некоторые дорогостоящие установки не смогут приносить доходы достаточные, чтобы окупить первоначальные капитальные затраты. Таким образом, рыночная ценность таких установок будет намного ниже, чем их текущая балансовая стоимость. Вторая часть исследования ставит вопрос о том, кто -- акционеры или потребители - должен платить за эту потерю прибыли, часто называемую "издержками, связанными с потерей капитализации" ("stranded cost"). Мы критикуем преобладающее мнение, что платить должны потребители, и утверждаем, что акционеры этих предприятий уже получили компенсацию за риск потери капитализации в связи с изменениями в регулировании и, следовательно, должны нести все возникающие убытки.

В стремлении реструктурировать регулирование рынков электроэнергии, акцент был сделан на ее выработке. Большинство аналитиков сходятся на том, что выработка электроэнергии может стать конкурентой сферой, но передача и распределение нуждаются в регулировании. Доминирующей в настоящее время парадигмой является требование гарантированного открытого доступа к сетям, при котором всем производителям доступны системы передачи и распределения электроэнергии по регулируемым тарифам. [Clyde Wayne Crews Jr. "Electric Avenues: Why 'Open Access' Can't Compete," Cato Institute Policy Analysis, " 301, 13 апреля 1998 г.; также Фокс-Пеннер, указ. соч., стр. 43.]

Передача и распределение заслуживают такого же внимания, как и выработка. Чтобы опровергнуть инженерную точку зрения, которая на данный момент доминирует в обсуждении вопроса о передаче и распределении электроэнергии, третья часть настоящего исследования поднимает вопрос о том, почему вообще передача и распределение существуют и каков должен быть механизм ценообразования на эти услуги. Определение эффективной цены услуг по передаче электроэнергии представляет серьезную проблему, так как энергия, введенная в единую систему электропередачи в любой ее точке оказывает влияние на линии и генераторы во всей системе.

Существует принципиальных решения проблемы внешних эффектов (экстерналий), оказываемых генераторами на систему электропередачи: вертикальная интеграция; налоги и субсидии, налагаемые всевидящим и всезнающим оператором, а также децентрализованный торг и права собственности. Стремление к гарантированному открытому доступу -- разновидность второго решения -- мешает рассмотрению первого и третьего. По иронии, вертикально интегрированные предприятия уже существуют. Прежде чем разрушить их грубым силовым вмешательством, мы должны рассмотреть решение в виде простого дерегулирования, то есть, ликвидации обеспеченных государственным принуждением монопольных привилегий.

Вопреки всем обещаниям популистской риторики, государственное регулирование не смогло защитить потребителей. Оно дало нам чрезвычайно дорогую атомную энергию и не менее дорогие договора о когенерации (совместной генерации тепла и электроэнергии). Мы должны позволить вертикально-интегрированным предприятиям, лишенным государственной защиты от конкуренции, соревноваться между собой, чтобы дать возможность рынку найти самые эффективные формы промышленной организации. Такой сценарий в любом случае не был бы хуже, чем сохранение status quo.

От регулирования к конкуренции: трансформация рынка электроэнергии

Единая энергетическая система США;
Атомная энергетика;
Закон 1978 года о политике в сфере регулирования предприятий коммунальной инфраструктуры;
Выводы

В 1965 году электроэнергетическая промышленность в основном состояла из фирм, являющихся вертикально-интегрированными монополиями, регулируемыми государством. [Несколько сотен вертикально-интегрированных предприятий, принадлежащих инвесторам, обеспечивают 75 процентов всей электроэнергии, производимой в стране. Три тысячи государственных (public) и кооперативных предприятий обслуживают оставшихся потребителей, но они чрезвычайно маломощные. См.: Timothy J. Brennan et. al., A Shock to the System (Тимоти Бреннан и др., Шок системы) (Washington, Resources for the Future, 1996), стр. 15--35; John E. Kwoka Jr., Power Structure (Джон Квока мл. Структура энергетики) (Boston: Kluwer Academic Publishers, 1996), стр. 1--12; также Фокс-Пеннер, указ. соч., стр. 119--153.] В каждой территориальной области, охватываемой лицензией на деятельность (franchise area), одна и только одна фирма осуществляла генерацию, транспортировку и распределение электроэнергии и подлежала традиционному регулированию тарифов со стороны регулирующей комиссии штата на основе норматива рентабельности.

В условиях государственного регулирования проектирование и эксплуатацию предприятий-производителей электроэнергии определялись некоторыми экономическими "истинами". Во-первых, себестоимость выработки электроэнергии уменьшалась с увеличением размеров предприятий. [Имеющиеся в литературе сведения по этому вопросу достаточно запутанны. Расхождения в результатах различных исследований многочисленны, технически сложны, и неспециалисту трудно в них разобраться. См.: Paul L. Joskow and Richard Schmalensee, Markets for Power (Пол Жосков и Ричард Шмалензи, Энергетические рынки), (Cambridge, Mass., M.I.T. Press, 1983), стр. 48--54; и Фокс-Пеннер, указ. соч., стр. 88--92. Квока в книге Структура энергетики на стр. 71 находит, что эффект масштаба производства не находит подтверждения в данных 1989 года.] Во-вторых, издержки производства пара с использованием угля меньше, чем издержки его производства с использованием нефти и природного газа. [Жосков и Шмалензи, указ соч., стр. 45--48.] Исходя из этих двух "истин", крупные установки, работающие угле, производили так называемую электроэнергию базовой нагрузки, которая использовалась постоянно. Более мелкие (и более старые) установки на угле, нефти и природном газе использовались для выработки электроэнергии ''пиковой'' нагрузки днем и летом, когда потребление превышало базовые уровни.

Четыре важных фактора изменили эту картину в течение следующих 30 лет:

• развитие единой национальной электроэнергетической системы, последовавшее за аварией 1965 года, когда во всем Нью-Йорке отключилось электричество;
• строительство атомных электростанций;
• высокие цены на ископаемое топливо во время энергетического кризиса 1970-х годов;
• развитие газотурбинной технологии.

Суммарный эффект действия этих факторов выразился в дорогостоящих обязательствах традиционных компаний-производителей, которые стали уязвимыми перед более дешевыми альтернативами. На нерегулируемых рынках эти события привели бы к банкротству предприятий с более высокими издержками. Однако на регулируемом рынке электроэнергии, эти факторы привели к такому взлету цен на электроэнергию, что коммерческие и промышленные потребители стали менять свое местоположение, вырабатывать свою собственную электроэнергию и вести публичную агитацию за снижение тарифов компаний-производителей.

Единая энергетическая система США

Временное отключение электричества в Нью-Йорке в 1965 году послужило хорошей иллюстрацией результатов взаимной изоляции энергосистем [см.: Фокс-Пеннер, указ. соч., стр. 38; и Квока, Структура энергетики, стр. 66]. Когда отключилась одна из городских генерирующих установок, компания Консолидэйтед Эдисон (Consolidated Edison) не смогла закупить у существовавшей уже тогда примитивной единой энергетической системы Северо-востока достаточно электроэнергии для того, чтобы предотвратить аварию сети. Развитие связной национальной электроэнергетической сети сделало возможным развитие рынков по торговле электроэнергией между штатами. [Термин "национальная сеть" является неточным. В соединениях между десятью региональными системами, входящими в американскую и канадскую систему электропередачи, существуют жесткие ограничения относительно внутренней мощности генерации в составляющих системах. "Мощность передачи между соседними регионами обычно составляет много менее 5% генерирующей мощности в каждом из регионов." David E.Wojick "Regional Power Markets: Roadlock to Choice", Public Utilities Fortnightly, 1 октября 1997 г., стр. 29. Максимальная средняя величина потока энергии между регионами достигается при передаче из Квебека в Новую Англию (около 7%). В районе штатов Индиана и Мичиган потоки временами могут достигать 28 процентов мощности генерации. Расчеты автора используют данные Североамериканского совета по надежности электроэнергетики, "1997/1998 Winter Assessment Reliability of Bulk Electricity Supply in North America", ("Оценка надежности оптовых поставок электроэнергии в Северной Америке, зима 1997/1998 годов"), стр. 11, рис. 1, http://www.nerc.com.]

На конкурентных рынках, разница в цене однотипных товаров в двух различных районах не может превышать величину транспортных издержек на их перевозку между этими районами. Например разница в ценах на конфеты в Бостоне и Спрингфилде, штат Массачусетс, не может превышать стоимость их перевозки из Бостона в Спрингфилд. Если бы разница в ценах была больше, то предприниматель делал бы деньги на перевозке конфет из одного места в другое.

Точно так же, разница в ценах на электричество в различных областях страны не может превышать стоимости передачи электроэнергии между этими областями. Тем не менее, до того, как развилась система передачи электроэнергии на дальние расстояния, цена на электричество могла сильно различаться по регионам, так как издержки на транспортировку были бесконечно велики. Развитие национальной электроэнергетической сети создало возможность для уменьшения пространственных ценовых дифференциалов, хотя, федеральные регулятивы могли сдерживать развитие рынка между штатами вплоть до 1992 года.

Атомная энергетика

В течение 1964--1967 годов некоторые энергетические компании приняли очень важное решение о строительстве атомных электростанций вместо электростанций базовой нагрузки, работающих на угле. Энергетики принимали эти решения, основываясь на оптимистичных прогнозах издержек, предоставленных двумя производителями атомных установок, "Вестингауз" (Westinghouse) и "Дженерал Электрик" (General Electric), а также Комиссией по атомной энергии. [См.: Irvin C.Bupp and Jean-Claude Derian, The Failed Promise of Nuclear Power (Ирвин Бап и Жан-Клод Дериан, Неисполненное обещание ядерной энергетики), (New York: Basic Books, 1981), стр. 42--50. Жосков и Шмалензи, указ. соч., стр. 46, таблица 5.1, сообщают, что затраты на топливо для атомных электростанций в 1981 году были действительно ниже, чем для работающих на угле. Однако другие затраты -- капитальные и на обеспечение безопасности -- делают полные затраты на производство атомной энергии значительно более высокими.] Так как эти ценовые прогнозы были оптимистичными, большинство производителей электроэнергии, которые построили атомные электростанции, сейчас обременены капитальными издержками, которые они не могут покрыть при текущих оптовых ценах на электроэнергию. [Неясно, была ли атомная энергетика невыгодна с самого начала, или ее сделало слишком дорогой федеральное регулирование безопасности, существующее в форме Комиссии по регулированию ядерных технологий (Nuclear Regulatory Commission). В обзоре "Ресурсы будущего" 1975 года утверждалось, что в 1985--1988 годах полные затраты ядерных установок будут ниже, чем полные затраты аналогичных тепловых станций, работающих на угле. См. William Spangar Peirce, Economics of Energy (Уильям Спэнгаp Пирс, Экономика энергетики) (Westport, Conn.: Praeger, 1996), стр 216--217. В начале 1980-х появилось семейство дорогих атомных электростанций, и с 1978 по 1982 год цены на энергию возросли на 60 процентов. См. Caleb Solomon, "As competition Roils Electric Utilities, They Look to New Mexico", Wall Street Journal, 9 мая 1994 г., стр. А1. Пирс пишет, что к 1990 году суммарные издержки атомных установок примерно вдвое превышали издержки станций, работающих на угле. Не все атомные электростанции дороже тепловых. Самые экономичные атомные электростанции имеют более низкие полные издержки, чем самые дешевые угольные. Однако если сравнивать любые другие точки соответствиующих распределений по оси суммарных издержек, атомные электростанции оказываются более дорогими. Пирс, указ. соч., стр. 216, 217--18.]

Закон 1978 года о политике в сфере регулирования предприятий коммунальной инфраструктуры

До тех пор, пока органы государственного регулирования заставляли потребителей платить за дорогостоящую электроэнергию, производимую на атомных станциях, гипотетические альтернативные, более дешевые виды электроэнергии не представляло серьезной проблемы для энергетических компаний. Но Закон 1978 года о политике в сфере регулирования предприятий коммунальной инфраструктуры (The Public Utilities Regulatory Policies Act 1978 (PURPA)), принятый по свежим следам энергетического кризиса 1970-х годов, снял препоны на пути ценовой конкуренции [16 U.S.C. "" 2601--45 (1978)]. Однако первоначальным результатом PURPA стала не ценовая конкуренция, а дорогостоящие контрактные обязательства энергетических компаний.

Мировые цены на нефть возросли с 1,90 долларов за баррель в 1972 году до 10,46 долларов в 1975 и до 34,99 долларов в 1982 году. [Информацию о ценах на саудовскую "легкую" сырую нефть в 1972 и 1975 годах см.: U.S. Department of Energy, Energy Information Administration, 1981 Annual Report to Congress (Департамент энергетики США, Администрация по энергетической информации, Ежегодный отчет Конгрессу за 1981 год), т. 2, стр. 97. Информацию о ценах 1982 года см.: Department of Energy, Energy Information Administration , Annual Energy Review 1996 (Департамент Энергетики США, Администрация по энергетической информации, Ежегодный обзор по энергетике за 1996 год) таблица 5.17, "Landed Costs of Crude Oil Imports". Приведены номинальные цены в долларах для каждого года и без поправки на инфляцию. Исторические обзоры по нефтяной промышленности и ее регулированию содержатся в книге: M.A.Adelman, The Genie out of the Bottle (М.А.Адельман, Джинн из бутылки) (Cambridge, Mass.: M.I.T. Press, 1995); и Robert L. Bradley Jr., Oil, Gas and Government: The U.S. Experience (Роберт Брэдли мл., Нефть, газ и правительство: опыт США) (Lanham, Md.: Rowman and Littlefield, 1996).] Политической реакцией на рост цен был целый ряд государственных мер по регулированию цен на отечественную нефть, целью которых было сокращение потребления нефтепродуктов, и денежное субсидирование альтернативных технических решений. Научной реакцией было большое количество инженерных и эконометрических моделей, которые предсказывали продолжение повышения цен на ископаемое топливо. [Типичным примером является исследование, проведенное Фонда Форда (Ford Foundation) Energy: The Next Twenty Years (Энергия в последующие двадцать лет) (Cambridge, Mass.: Ballinger, 1975), стр. 19, которое исходило в своих моделях их удвоения реальных (поправленных на инфляцию) цен на нефть за период с 1979 по 2000 год. В действительности цена саудовской нефти в постоянных долларах составляла в сентябре 1997 года лишь 47 процентов от цены 1979 года.]

Эти тенденции в сфере политически и академической науки были отражены в PURPA. Важным положением этого закона было требование, чтобы инфраструктурные энергетические компании покупали электроэнергию у независимых производителей по ценам, которые в точности равны так назваемым "альтернативным затратам" ("avoided cost"). Альтернативные затраты -- это просто те затраты, которые должна была бы понести энергокомпания, если бы она произвела такое же количество электроэнергии на собственных генераторах. Целью этой законодательной меры было стимулирование развития альтернатив традиционным вертикально-интегрированным производствам, использующим парогенераторы на искомпаемом топливе, которые, как ожидалось, вскоре станут очень дорогими.

Конкретизация деталей выполнения положений PURPA были предоставлены 50 штатам, которые и занимались регулированием тарифов на электроэнергию. [Раздел 210 PURPA требовал, чтобы энергокомпании покупали электроэнергию у сертифицированных независимых производителей по ценам, которые не превосходят предельных издержек самой энергокомпании при альтернативном производстве электроэнергии.] Штаты использовали систему фиксированных цен, при которой цена определялась регулирующим нормативным актом или законом, и энергокомпании должны были заключать контракты на поставку электроэнергии независимыми производителями только по этим ценам. [Cм. Фокс-Пеннер , указ. соч., стр. 138--139; Paul L. Joskow, "Expanding Competitive Opportunities in Electricity Generation", Regulation, winter 1992, стр. 29; Michael K. Block and Thomas M. Lenard, Creating Competitive Markets in Electric Energy (Майкл Блок и Томас Ленард, Создание конкурентных рынков в электроэнергетике) (Washington, Progress and Freedom Foundation, 1997), глава 7.] Когда в середине 1980 годов упали цены на ископаемые виды топлива, поредложение электроэнергии независимыми производителями сильно возросло, так как не произошло соответствующего уменьшения цен, "отражавших" альтернативные затраты, по которым инфраструктурные энергокомпании расплачивались с независимыми производителями. [Наплыв независимых производителей, который стимулировался PURPA, также заставляет всерьез усомниться в центральной догме экономики энергетики: в существовании большого эффекта масштаба производства, который будто бы приводит к уменьшению издержек производства на крупных установках по сравнению с мелкими. Cм. Фокс-Пеннер, указ. соч., стр. 82--92, 139.] За период между началом падения цен на ископаемые виды топлива и снижением цен на энергию, генерируемую независимыми производителями, с ними было подписано множество долгосрочных контрактов. [Такое расхождение между ценами создает так называемые арбитражные возможности, которые используются проницательными инвесторами. Например, ледовый стадион в Эскондидо, штат Калифорния, в 1985 году подписал контракт сроком на 30 лет о продаже избытка энергии, получаемой от своего поставщика, по цене 5,38 цента за кВт-ч, что приблизительно на 70 процентов выше, чем рыночная цена электричества в 1995 году, составлявшая 3 цента за кВт-ч. "М-р Херст -- ловкий инвестор, который полностью воспользовался ошибкой в регулировании, устанавливавшем слишком высокие цены", -- сказал Грег Барнс, заместитель генерального представителя компании "Сан-Диего Газ" (San Diego Gaz). Dean Nelson, "Engineer's Ice Plant Helps Power Country", New York Times, 5 июля 1995 года, стр. С2. Арбитражные возможности были столь широки, что с 1990 по 1994 год 53 процента новых генерирующих мощностей в США обеспечивалось независимыми производителями. См . Agis Salpukas, "Electric Utilities Brace for End of Regulation and Monopolies", New York Times, 8 августа 1994 года, стр. А1.]

В расхождении между регулируемыми ценами на электроэнергию независимых производителей и рыночными оптовыми ценами часто обвиняют государственное вмешательство, в частности законодательные положения, принятые Калифорнией и Нью-Йорком для реализации PURPA. [Штат Нью-Йорк законодательно установил предельные (incremental) альтернативные издержки равные 6 цента за кВт*ч, и предприятия заключали долгосрочные контракты по этим тарифам с 1981 вплоть до 1992 года, когда штат отменил положение о минимальной цене. Agis Salpukas, "Utilities See Costly Time Warp in '78 Law", New York Times, 5 октября 1994 года, стр. С13. По мнению Блока и Ленарда, указ.соч., стр. 7-4, п.17, штаты Северо-Востока и Калифорния являются штатами, где несоответствие между текущими рыночными и контрактными (в соответствии с PURPA) ценами наиболее велики.] Но и хеджирование инфраструктурных энергетических компаний против долговременной тенденции к росту цен на ископаемое топливо сыграло немалую роль. [Автор статьи, описывающей историю с катком в Эскондидо, считает, что причиной столь высокого тарифа, по которому владелец катка перепродавал энергию, были прогнозы энергетиков, исходивших в 1985 году из того, что цена на энергию будет быстро расти. Нельсон, указ. соч., стр. С2.] Модели прогнозирования цен на электроэнергию, использовавшиеся инфраструктурными компаниями, предсказывали значительное увеличение цен на нефть и уголь, и поэтому они заключали долгосрочные соглашения как с альтернативными независимыми производителями электроэнергии, так и с производителями угля, для того, чтобы обезопаситься от ожидаемого повышения цен. Поэтому, хотя штаты выполнили требования PURPA спостобыми, не восприимчивами к рыночным условиям, желание инфраструктурных энергокомпаний как-то обезопасить себя от роста цен, сыграло существенную роль при заключении контрактов с независимыми предприятиями. [Исследование, проведенное 1981 году компанией Southern California Edison, предсказывало, что предельные альтернативные издержки производства электроэнергии в 1995 году составят 16,75 центов за кВт-ч. Поэтому компания с готовностью подписала контракты на покупку солнечной энергии по цене 15 центов за кВт-ч, при том, что действительная оптовая цена электроэнергии в 1995 году колебалась между 2 и 3 центами за кВт-ч. См . Jeff Bailey, "Carter-Era Law Keeps Price of Electricity Up in Spite of Surplus", Wall Street Journal, 17 мая 1995 года, стр. А1.]

Краткосрочный эффект PURPA состоял в том, что инфраструктурные энергетические компании, прежде всего в Нью-Йорке и Калифорнии, оказались обременены дорогостоящими обязательствами, которые усугубили сложности, связанные с дорогой атомной энергией. Но долгосрочным эффектом стало стимулирование разработки и использования новых газотурбинных технологий [Фокс-Пеннер, указ. соч., стр. 139]. Эти технологии подорвали две основные экономические аксиомы относительно предприятий общественно инфраструктуры, господствовавшие в 1965 году: (1) затраты на выработку электроэнергии сокращаются по мере увеличения производственных мошностей; (2) крупные установки, работающие на угле, более экономичны, чем использующие природный газ. В результате изменений, произошедших в технологиях производства электроэнергии из природного газа, в настоящее время как традиционные работающие на угле паро-электрические генераторы, так и газовые турбины имеют примерно одинаковые средние долгосрочные издержки -- около 3--3,5 центов за кВт-ч. [Michael T. Maloney, Robert E. McCormick, and Raymond D. Sauer, "Customer Choice, Customer Value: An Analysis of Retail Competition in America's Electric Industry", Citizens for a Sound Economy Foundation, Вашингтон, 1996, стр. 38; Блок и Ленард, указ. соч., стр. 1-1. Блок и Ленард, стр. 3-1, пишут, что если рассиевающееся тепло турбин использовать для отопления, то 3,5 цента за кВт-ч сократятся до 2--3 центов за кВт-ч. Два экономиста из Администрации по энергетической информации утверждают, что приведенная величина затрат (present value of costs) на производство электричества за 30-летний период с использованием природного газа ниже, чем с использованием угля. Однако, они признают, что их результаты сильно зависят от сделанных допущений относительно коэффициентов полезного действия и цен на топливо. При стремлении КПД генераторов к 100 процентам затраты установок, работающих на угле, снижаются быстрее, чем в случае использования газа. Напротив, издержки производства на газовых установках более чувствительны к изменению цен на топливо. См. J. Alan Beamon and Steven H. Wade, "Energy Equipment Choices: Fuel Costs and Other Determinants", Monthly Energy Review, апрель 1996 г., стр. vii--xii.] Но оптимальные установки, работающие на угле, имеют мощность 600--800 Мвт, в то время как газовые -- от 40 до 150 Мвт. Причем экономически жизнеспособными оказываются генераторы мощностью всего лишь от 3 до 10 Мвт. [Блок и Ленард, указ. соч., стр. 3-1. Экономическая жизнеспособность микротурби, работающих на природном газе, является предметом активного обсуждения. Камнем преткновения является требование, чтобы давление газа, поступающего в турбину, было вдвое больше того, которое есть в газопроводах местных распределительных компаний. Затраты на установку и обслуживание газовых компрессоров снижают преимущества микротурбин по уровню издержек. См. Robert Swanekamp "Distributed Generation: Options Advance, but toward What Pot of Gold?" Power, сентябрь--октябрь 1997 г., стр. 52.]

"Новая экономика" мелких газовых установок позволяет крупным пользователям электроэнергии угрожать существующим энергокомпаниям установкой собственных генераторов для получения скидки в тарифах. [К числу самых знаменитых примеров относятся компания "Тоско" (Tosco) в Линдене, штат Нью-Джерси, которая добилась снижения тарифов на 23 процента; компания "Чэмпион Пэйпер" (Champion Paper), которая вынудила "Центральную энергетическую компанию штата Мэн" (Сentral Maine Power Company) понизить тарифы на 15 %; и корпорации "Рэйтеон" (Raytheon), которая возглавила движение за снижение тарифов для промышленных предприятий в штате Массачусетс. Dave Kansas, "For Electric Utilities, the Future is Less Than Bright", Wall Street Journal, 10 февраля 1994 г., стр. В3; David Strip, "Central Maine's Response to Tough Times: Slash Rates", Wall Street Journal, 21 декабря 1994 г., стр. В4; Ross Kerber, "Massachusetts Utilities Propose Cuts in Rates of As Much As 11 percent by 1998", Wall Street Journal, 20 февраля 19946 г., стр. В7A.] Эти угрозы вполне обоснованы в виду прогресса в газотурбинной технологии и технологии когенерации. [Экономист Ричард Гордон считает, однако, что угроза конкуренции со стороны природного газа переоценивается. Полный перевод производства электроэнергии с угля и ядерного горючего на природный газ потребовал бы больше этого топлива, чем сейчас потребляется во всех США. В 1996 году для выработки электричества было использовано 25 квадрильонов британских тепловых единиц (Btu) угля и ядерного топлива, в то время, как природного газа -- 2,8 квадрильона. Полная величина потребление природного газа на все нужды в 1996 году составила 22,5 квадрильона Вtu. См. Ричард Гордон, "Don't Restructure Electricity: Deregulate", неопубликованная статья, стр. 10.] Если традиционные инфраструктурные компании отказываются снизить тарифы для крупных предприятий, те могут сами производить электроэнергию и продавать излишки на условиях, диктуемых PURPA и Законом об энергетической политике (Energy Policy Act) 1992 года. [См. Jon Hockenyos, Brian O'Connor, and Julius Wright, "Potential Economic Impacts of Restructuring the Electric Utility Industry", Small Business Survival Committee, Вашингтон, ноябрь 1997 г., стр. 11; и Фокс-Пеннер, указ. соч., стр. 138.] С дальнейшим прогрессом в технологии малых турбин даже мелкие потребители в жилищном секторе, имеющие доступ к природному газу, смогут генерировать свою собственную энергию по ценам более низким, чем у типичной из существующих энергокомпаний. [Stuart Brown, "Here Come the Pint-Size Power Plants", Fortune, 29 апреля 1996 г., стр. 64С.]

Если у нынешних традиционных электростанций, работающих на угле, долгосрочные средние издержки примерно такие же, как и у независимых газотурбинных установок, почему же средний розничный тариф достигает 7 центов за кВт-ч, а себестоимость генерации и транспортировки составляет 3,9 центов за кВт-ч? [Блок и Ленард, указ. соч., стр. 1-1; Мелони, Маккормик и Соер, указ. соч, стр. 38.] Ответ на этот вопрос состоит из трех частей. Мы уже обсуждали первые две -- дорогие атомные установки и неэкономичные контракты на основе PURPA, но эти факторы относятся в основном к Северо-Востоку и Калифорнии. Третья причина, которая оказывает влияние на всю страну, -- это недоиспользование производственных мощностей традиционных генераторов базовой нагрузки, работающих на угле, во время неактивных ночных часов и в дневные часы всех месяцев, за исключением июля и августа. [Там же, стр. 29--32. Ричард Познер впервые обсуждал этот вопрос 29 лет тому назад. Richard Posner, "Natural Monopoly and Its Regulation", Stanford Law Review 21 (февраль 1969), стр. 610.]. Результатом полной утилизации обычных паро-электрических генераторов было бы увеличение производства электроэнергии на 25,5% с одновременным уменьшением средних цен по стране до 5,1 центов за кВт-ч. [Мелони, Маккормик и Соер, указ. соч., стр. 32. Полная утилизация потребовала бы более низкой цены на электроэнергию в часы недозагрузки, по сревнению с нынешними ценами, которые являются вневременными "среднезатратными" ценами. Более низкие непиковые цены побудят покупателей сдвинуть потребление во времени так, чтобы полностью использовать генерирующие мощности.]

Выводы

Сложившиеся в последнее время политические и технологические тенденции перевернули с ног на голову экономику традиционных электроэнергетических предприятий. Во-первых, небольшие установки, работающие на природном газе теперь могут конкурировать с крупными генераторами, работающими на угле, которые принадлежат традиционным инфраструктурным энергокомпаниям. Во-вторых, розничные цены на электроэнергию в Северо-Восточных штатах и в Калифорнии намного превозходят долгосрочные издержки производства как для и угольных, так и для газовых генераторов. Крупные коммерческие потребители электроэнергии понимают это и потому угрожают решить свои проблемы в обход традиционных компаний. До тех пор, пока цены традиционных энергетических компаний не сравняются с издержками производства на газотурбинных и угольных генераторах, будет продолжаться давление со стороны крупных потребителей, направленное на снижение тарифов.

Кто "оплатит" реструктуризацию?

Почему инвестор получает компенсацию уже в момент покупки акций?
Ценность активов постоянно меняется по мере того, как изменяются ожидания
Является ли компенсация, полученная инвесторами, неадекватной?
Как быть с политической реальностью?

Разница между ценами на электроэнергию, сложившимися в северо-восточных штатах и в Калифорнии, и издержками производства как на угольных так и на газовых генераторах велика. Этот разрыв порождает два следующих вопроса:

1. На дерегулированном рынке электроэнергии производителям с высокими издержками будет трудно удержать своих потребителей, и таким образом они будут терпеть убытки, которые выразятся в снижении ценности их капитальных активов. Кто должен понести эти потери -- налогоплательщики, потребители электроэнергии или же акционеры энергокомпаний?
2. Учитывая, что экономическое и техническое развитие последних 30 лет устранило такие доводы в пользу регулирования производства электроэнергии, как эффект масштаба производства и проблему естественных монополий, каким образом страна должна переходить к нерегулируемому рынку?

В данном разделе изучается первый вопрос; следующий раздел посвящена второму. Если сформулировать кратко, заключение этого раздела таково: потери рыночной ценности активов производителей электроэнергии должна ложиться на акционеров, а не на потребителей и не на жителей страны в целом.

На нерегулируемом рынке производители, имеющие высокие издержки, будут продолжать работать до тех пор, пока рыночная цена электроэнергии будет выше их предельных издержек производства, но если доходы производителей станут меньше, чем были до дерегулирования, рыночная ценность их активов упадет. Такого рода уменьшение ценности активов на жаргоне электроэнергетики называются "издержки севшего на мель" (stranded cost), или издержки, связанные с потерей капитализации. Они оцениваются суммарно величиной от 70 до 200 млрд. долларов; верхний предел в два раза превышает стоимость всех акций предприятий отрасли. [Peter Passel, "A Makeover for Electric Utilities", New York Times, 3 февраля 1995 г., стр. С1. Обзор Департамента Энергетики 1997 года оценивает эту величину в пределах между 72 и 169 миллиардами долларов; U.S. Department of Energy, Energy Information Administration, Electricity Prices in a Competitive Environment: Marginal Cost Pricing of Generation Services and Financial Status of Utilities (Департамент Энергетики США, Администрация по энергетической информации, Цены на электричество в конкурентной среде: ценообразование на основе предельных затрат генерирующих служб и финансовое состояние энергетических компаний) (Washington, Government Printing Office, август 1997), стр. ix. Фокс-Пеннер, указ. соч., стр. 387, приводит оценку этой величины между 72 и 163 миллиардами долларов.]

Некоторые авторитетные ученые утверждают что существует "общественный договор" между инвесторами инфраструктурных энергетических компаний и государственными регулирующими органами. По их мнению, эти инвесторы и государство договорились о следующем: если инвесторы обслуживают всех потребителей в данном районе как санкционированная государством монополия, они получают хотя и регулируемый государством, но разумный доход на свои вложения. [См.: Alfred Kahn, "Let's Play Fair with Utility Rates", Wall Street Journal, 25 июля 1994 г., стр. А15; James Q. Wilson, "Don't Short-Circuit Utilities' Claims", Wall Street Journal, 23 августа 1995 г., стр. А12. William J. Baumol and J. Gregory Sidak, Transmission Pricing and Stranded Costs in the Electric Power Industry (Уильям Баумол и Грегори Сидак, Ценообразование на услуги электропередачи и издержки, связанные с потерей капитализации, в электроэнергетике) (Washington: American Enterprise Institute Press, 1995); William J. Baumol, Paul L. Joskow and Alfred E. Kahn, The Challenge for Federal and State Regulators: Transition from Regulation to Efficient Competition in Electric Power (Уильям Баумол, Пол Жосков и Альфред Кан, Вызов федеральным и местным органам государственного регулирования: переход от регулирования к эффективной конкуренции в энергетике) (Washington, Edison Electric Institute, 1995); J. Gregory Sidak and Daniel F. Spulber Deregulatory Takings and the Regulatory Contract (Грегори Сидак и Даниэл Спулбер, Выгоды дерегулирования и неявный контракт) (New York: Cambridge University Press, 1997). Сводный обзор аргументов: Фокс-Пеннер, указ. соч., стр. 390--397. Все эти авторы неявно подразумевают, что "общественный договор" в сфере регулирования гарантирует некий разумный уровень дохода на капитал. Однако Гэри Торрент, старший экономист Комиссии по коммунальным услугам Техаса, подчеркивает, что соответствующая формулировка Закона штата Техас о регулировании коммунальных услуг (Public Utilities Regulatory Act of Texas) говорит лишь о разумной возможности получать обоснованный доход (сведения, полученные в ходе личного общения 8 февраля 1998 г.) Более того, авторы ничего не говорят о сроке действия "общественного договора". Имеется ли в виду, что он действует вечно?] Эти ученые утверждают, что одно дерегулирование, без компенсации инвесторам потерь капитала вследствие этой меры, нарушает "общественный договор"; ведет к "конфискации" инвесторов без компенсации, что является нарушением Пятой Поправки к Конституции, пункта об изъятии частной собственности государством; увеличивает капитальные затраты во всех секторах экономики, в которых потенциальные изменения в государственной политике создают дополнительные риски.

Таким образом, требование компенсацию издержек, связанных с потерей капитализации, влечет за собой два следующих вопроса: действительно ли изменение политики влечет за собой изъятие собственности, требующее компенсации согласно Пятой Поправки? И нужна ли компенсация для обеспечения экономической эффективности?

Изъятие может иметь место только по отношению к вещам, которые находятся в чьем-либо владении. [Приведенное далее рассуждение заимствовано из статьи Роджера Пилона (Roger Pilon) "Противоречат ли права собственности защите окружающий среды?" ("Are Property Rights Opposed to Environmental Protection?") в книге The Moral High Ground, ed. Carol W. LaGrasse (Stony Creek, N.Y.: Property Rights Foundation of America, 1995) Высшее моральное основание, под ред. Кэрол Лаграсс), стр. 18--23; и Roger Pilon, "Private Property, Takings, and a Free Society", Harvard Journal of Law and Public Policy 6 (Summer 1983): стр. 165--195.] Вещи, которыми никто не владеет, например рыночная ценность того или иного имущества, строго говоря, не могут быть "изъяты", хотя они могут быть "потеряны" в некотором широком смысле. Люди владеют только своей собственностью и правами пользования, распоряжения и исключения совместного использования; но они не владеют рыночной данной ценностью своего имущества, которая является результатом действия многих факторов. Таким образом из того, что правительство (или кто-либо другой) предпринимает действие, которое увеличивает ценность чьей-либо собственности, не следует, что ее владелец получает права собственности и на "прирост рыночной ценности". [Там же.] Местные власти могут построить школу рядом с новым жилым кварталом, таким образом увеличивая ценность недвижимости. Если школа впоследствии будет закрыта, стоимость этого жилья может снизиться. Однако, закрытие школы в этом случае не будет "конфискацией", поскольку никто никакого имущества у собственников не забирал. Все было бы, конечно, по-другому, если бы правительственные инструкции запрещали владельцам использовать определенные права, таким образом уменьшая рыночную ценность имущества. Но в случае закрытия школы, владельцы остаются столь же свободными в своих действиях, как и раньше. Они просто понесли потери в результате использования другими, в данном случае, местными властями, их прав.

Аналогичным образом в начале XX века штаты предоставляли монопольные права электроэнергетическим компаниям, и это увеличивало рыночную ценность компаний, так как приводило к уменьшению риска, неопределенности и конкуренции, которые были характерны для электроэнергетики в начальный период ее истории. [Harold Demsetz, "Why Regulate Utilities?" Journal of Law and Economics 11 (April 1968): 59; Marvin Olasky, Corporate Public Relations: A New Historical Perspective (Марвин Оласки, Связи с общественностью в деятельности корпораций: новый взгляд на историю) (Hillsdale, N.J.: Lawrence Erlbaum Associates, 1987) стр. 33--43; Vernon Smith, "Regulatory Reform in the Electric Power Industry", Issue Analysis Report no. 3, Goldwater Institute, Phoenix, March 1995, стр. 2; Robert Bradley, "The Origins of Political Electricity: Market Failure or Political Opportunism?" Energy Law Journal 17, no. 1 (1996): pp. 59--102; Crews, указ. соч. Иная точка зрения изложена в George L. Priest, "The Origins of Utility Regulation and the "Theories of Regulation" Debate", Journal of Law and Economics 36 (April 1993, Part 2): 289--323; and Geoffrey P. Miller, "Comments on Priest", The Origins of Utility Regulation and the "Theories of Regulation" Debate", Journal of Law and Economics 36 (April 1993, Part 2): 325--329.] Можно привести сильные аргументы в пользу того, что электроэнергетические предприятия, которые прекратили свою деятельность из-за того, что не получили монопольных привилегий, действительно пострадали в результате конфискации, так как государство лишило их права вырабатывать и продавать электроэнергию. Но последующая ликвидация созданных государством монопольных привилегий не является "конфискацией", так как у предприятий, обладающих привилегиями, первоначально не было никакого права ограничивать вход конкурентов на рынок. [Изменения в политике регулирования, принятые Калифорнией и другими штатами под лозунгом дерегулирования (обязательный открытый доступ), выходят далеко за рамки простого устранения монополистических привилегий, поддерживаемых государством. Тезис о том, что дерегулирование не является конфискацией, неприменимо к этим более запутанной систем мер, основанной на государственном принуждении.] Этим "правом" -- весьма сомнительным даром регулирующего государства -- всегда пользовались с полным пониманием того, что в любой момент его можно лишиться. Владельцы инфраструктурных компаний в данном случае не являются независимыми подрядчиками, "ударившми по рукам" с государством, которое теперь хочет пересмотреть условия контракт. Они больше похожи на "участников тайного сговора", которым когда-то дали привилегию и теперь забирают ее у них. [См.: Paul Ballonoff, Energy: Ending the Never-Ending Crisis (Пол Баллонофф, Энергия: конец бесконечного кризиса) (Washington: Cato Institute, 1997) стр. 73--102.] Таким образом здесь не может быть речи ни о каком возмещении за принудительное изъятие имущества.

Кроме того, некоторые видные экономисты утверждают, что компенсация необходима для экономической эффективности. Но внимательное рассмотрение экономики цен капитальных активов приводит к заключению, что наибольшая эффективность достигается как раз при отсутствии компенсации. [Richard Sansing and Peter M. VanDoren, "Escaping the Transitional Gains Trap", Journal of Policy Analysis and Management 13 (Summer 1994), стр. 565--570; Louis Karlow, "An ex ante Perspective on Deregulation, Viewed ex post", Resource and Energy Economics 15 (1993), стр.153--173; and William Niskanen, "A Case against Both Stranded Cost Recovery and Mandatory Access", Regulation, no. 1 (1996), стр. 16--17.]

Во-первых, рыночные цены капитальных активов в момент покупки дисконтируются, отражая как комерческие, также и политические риски, которые могут впоследствии реализоваться, например, как ликвидация монопольных привилегий, поддерживаемых государством. Дополнительная явная компенсация в действительности была бы двойной компенсацией. Во-вторых, поскольку рыночные цены капитальных активов постоянно меняются, отражая изменение ожиданий по поводу будущих коммерческих и политических рисков, цены на акции предприятий со временем стали учитывать возможность изменения ценности активов в результате дерегулирования. Компенсация всем текущим владельцам акций инфраструктурных компаний стала бы премией для тех инвесторов, которые вложились в электроэнергетику в течение последних лет, зная что риск, связанный с этими вложениями, увеличился.

Цены, которые инвесторы платят за капитальные активы, отражают возможность того, что доходы от этих инвестиций не будут вечными. [Финансовый инструмент, предлагающий получение дохода в течение неограниченно долгого периода -- это облигации Казначейства США, индексированные в соответствии с инфляцией. Экономисты считают доход, приносимый такими облигациями, безрисковым.] Риск политических изменений, отличных от реквизиции -- это тот риск, который меняет возможности для получения прибылей в будущем. Рыночные цены на капитал, землю и труд отражают возможность таких изменений прежде, чем они произойдут. [Диверсификация инвестиционного портфеля, то есть, владение активами в различных секторах мировой экономики, дает инвестору дополнительную страховку от политических изменений. Предусмотрительные инвесторы владеют активами во всех областях экономики, чтобы избежать последствий непредвиденных потрясений, в том числе политических изменений, влияющих на любой отдельный сектор. Рыночные цены активов компенсируют инвесторов только за те риски, с которыми нельзя справиться с помощью диверсификации.]

Почему инвестор получает компенсацию уже в момент покупки акций?

Утверждение, что цены активов и доходы инвесторов отражают вероятность будущих некомпенсируемых политических изменений может показаться невероятным. Однако активы, которые подвержены большему политическому риску оцениваются ниже, чем связанные с меньшим риском. Рассмотрим, к примеру, муниципальные облигации. Джеймс Потерба (James Poterba), экономист из Массачусетского Технологического Института, приводит доказательства того, что за период 1955--1983 гг. Инвесторы, вложившие средства в однолетние первоклассные муниципальные облигации заработали на 40--45% меньше, без учета налогообложения), чем инвесторы, вложившие средства в однолетние (федеральные) казначейские облигации. [Причина состоит в том, что проценты по муниципальным облигаций не облагаются налогом, в то время как процент по казначейским облигациям облагается.] Однако на двадцатилетних муниципальных облигациях инвесторы заработали всего лишь на 20--25% меньше, чем на двадцатилетних казначейских обязательствах. Единственная разница между этими двумя сопоставлениями -- срок заимствования. Так как вероятность изменения безналогового статуса муниципальных ценных бумаг за двадцать лет больше, чем за один год, инвесторы в облигации, освобожденные от налогов, требуют премию, которая компенсировала бы им риск отмены необлагаемого статуса облигаций или уменьшения их рыночной ценности. [James M. Poterba, "Explaining the Yield Spread between Taxable and Tax-exempt Bonds: The Role of Expected Tax Policy", in Studies in State and Local Public Finance, ed. Harvey A. Rosen (Джеймс Потерба, "Объяснение расхождения в доходности от облагаемых и необлагаемых налогом облигаций: роль ожиданий в отошении налоговой политики" в кн.: Исследования по государственным финансам штатов и местных органов власти, под ред. Харви Розена), (Chicago: University of Chicago Press, 1986) стр. 5--51.]

То же самое явление можно наблюдать в случае системы таксистских жетонов, применяемую в Нью-Йорке [не имея жетона, выданного муниципальными властями, водитель не имеет права оказывать услуги такси -- Прим. ред.]. В начале 90-х гг. Жетоны предоставлялись за плату $1000 в месяц. Если бы приток денег от сдачи жетона в аренду продолжался вечно, то инвесторы охотно заплатили бы за такой поток будущих доходов около $240000. [Поскольку при процентной ставке 5% годовых капитал в $240000 приносил бы доход $12000 в год ($1000 в месяц), то рыночная цена актива, приносящего годовой доход $12000 в течение неограниченного времени, составляет $240000.] Но из-за возможного дерегулирования индустрии такси в Нью-Йорке, реальная рыночная стоимость жетонов меньше, чем $240000, которая платилась бы за него, если бы он приносил доход бесконечно долго. В момент, когдя я производил эти вычисления, жетоны такси продавались всего за $100000. При ставке процента, равной 5% годовых, инвестор заплатил бы $100000 за ежемесячный приток денег в размере $1000 в течение 20 лет, но никак не бесконечно долго. [Текущая ценность потока $1000 в месяц в течение 20 лет при ставке дисконта 5% составляет $100000.] В результате инвесторы ведут себя так, как будто вероятность дерегулирования индустрии такси в течение одного года составляет 5%, или 100% за 20 лет, несмотря на то, что дополнительные жетоны не выпускались с 1937 года.

В обоих случаях -- и с необлагаемыми облигациями, и со жетонами такси, владельцы играют в лотерею под названиемм "Изменится ли политика?". [Калифорнийская корпорация Кенетех (Kenetech Corporation) является поставщиком ветряной энергии. В 1995 году Федеральная Комиссия по регулированию энергетики (Federal Energy Regulation Commission) пересмотрела некоторые правила закупки энергии, получаемой из возобновляемых источников, в рамках PURPA в Калифорнии, что сократило спрос на электроэнергию, производимую Кенетех. Акции компании упали с $29,50 за акцию в 1994 году до $11,75 за акцию в апреле 1995 года. Комментируя эти события, аналитик, занимающийся сферой коммунальных услуг сказал: " По существу, они заключили пари по поводу состояния регулирования, а не рыночной конъюнктуры, и они проиграли". Agis Sapulkas, "70's Dreams, 90's Realities", New York Times, April 11, 1995, p. C8.] Каждый год, прошедший без негативных политических изменений, владельцы активов выигрывают лотерею. А каждый год, в котором негативные изменения все же происходят, владельцы проигрывают. В среднем цены активов, с учетом вероятности изменений в политике, таковы, что владельцы не выигрывают и не теряют богатство из-за-них.

Ценность активов постоянно изменяется по мере того, как изменяются ожидания

Из признания роли ожиданий в определении цен активов вытекает очень важное следствие: цены активов изменяются задолго до того, как изменяется политика. Так как никто не может точно определить, когда именно ожидания формируются в головах инвесторов, мы не можем определить, кому компенсировать потери ценности активов, понесенные в результате имевших место изменений. Вот три примера, которые хорошо подтверждают это рассуждение.

За период с 5 по 12 мая 1986 года открытые товарищества с ограниченной ответственностью по владению недвижимостью (publicly traded real estate limited partnerships) потеряли более 23% своей рыночной ценности относительно рынка акций в целом. Именно в это время Финансовый комитет Сената (Senate Finance Committee) одобрил законопроект о налоговой реформе, который ограничивал возможность исключения из налогообложения величины потерь от пассивных инвестиций [т.е., инвестиций, не предполагающих выплаты процентного дохода -- Прим. ред.], таких как товарищества с ограниченной ответственностью по владению недвижимостью. [См.: Myron S. Scholes and Mark A. Wolfson, Taxes and Business Strategy (Майрон С. Сколс и Марк А. Волфсон, Налоги и стратегия бизнеса), (Englewood cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1992), стр. 446--449.] В момент принятия решения Комитетом перспектива внесения изменений в налоговый кодекс были все еще неопределенной, так как законопроект должен был еще пройти полную процедуру утверждения в Сенате и в Палате представителей, после чего его должен был подписать президент. Но в результате действий Комитета вероятность политических изменений значительно возросла, и соответственно изменились цены активов.

Учитывая, что налоговая реформа получила силу закона в 1986 году, кто из инвесторов должен получить компенсацию за изменения в налогообложении товариществ с ограниченной ответственностью владению недвижимости? Владельцы этих активов меняются ежедневно, поскольку акции свободно торгуются на бирже. В какой именно день владельцы понесли подлежащие компенсации потери в своем благосостоянии из-за того, что цена не отразила в должной мере вероятность налоговой реформы? Ответа на этот вопрос, конечно, не существует.

Другой пример - изменение цен на табачные квоты. Количество табака, выращиваемого в США, ограничивается с помощью квотами, введенными во время Великой депрессии. Эти квоты обладают ценностью, так как они позволяют владельцу выращивать и продавать табак по искусственно искусственно цене. В 1970-х годах реальная ценность табачных квот составляла $9--10 за фунт распределенной квоты (в ценах 1985 г.). К середине 80-х, когда из-за попытки президента Рейгана ликвидировать государственные программы сельскохозяйственных субсидий перемены в системе поддержания цен на табак стали казаться более вероятными, рыночная ценность табачных квот упала до $3--5 за фунт (в ценах 1985 г.), несмотря на то, что Конгресс так и не прекратил реализацию этих программ. [Valerie L. Vantreese, Michael R. Reed, and Jerry R. Skees, "Mandatory Production Controls and Asset Values: A Case Study of Burley Tobacco Quotas", American Journal of Agricultural Economics 71 (May 1989), стр. 319--325.]

Электроэнергетика дает нам еще один пример. За последние 10 лет дероятность дерегулирования отрасли выросла с нуля до величины, несколько превышающей ноль. По мере того, как на рынках стали осознавать такую возможность, акции предприятий энергоснабжения упали относительно рынка в целом.

Таблица 1. S&P 500 и Dow Jones Utility Index, 1986--1997 гг.

Источники: Экономический отчет Президента за 1998 г. (1998 Economic Report of the President) (Washington: Government Printing Office, 1998), p.390, Table B-95; Standard and Poor's Statistical Service, "Current Statistics," January 1998; Американский Альманах 1996-1997 гг. (The American Almanac, 1996-1997)(Austin, Tex.: Hoovers, 1996), p.521.

Таблица 1 дает информацию о годовой доходности, без учета дивидендов, для Standard and Poor's 500 (индекс рыночной ценности акции пятисот крупнейших американских корпораций) и для Dow Jones Utilities Index (индекс рыночной ценности акций инфраструктурных электроэнергетических компаний) за период 1986--1987 гг. Доходность за весь период составила 269% для S&P 500 и всего 32% для Dow Jones Utilities Index. Когда в 1996 году вероятность дерегулирования розничного рынка электроэнергии значительно возросла, акции энергокомпаний выросли всего лишь на 3,1% по сравнению с 23,9% роста на рынке акций в целом.

Ниагара Мохок (Niagara Mohawk), предприятие энергоснабжения, расположенное на периферии штата Нью-Йорк, особенно пострадало в результате соглашений, подписанными с независимыми производителями, которые сейчас требуют платежей более высоких, чем цена на местном оптовом рынке электроэнергий. Как только участники рынка осознали, что около 50 центов с каждого доллара выручки уходит независимым производителям и на уплату налогов, цена акций Ниагара Мохок резко упала. В начале 1994 г. цена одной акции превышала $20. В мае 1996 г. она составляла примерно $7. Таким образом менее, чем за два года, она снизилась на 65%. [Jonathan Auerbach, Niagara Mohawk Wrestles with Conflicting Priorities", Wall Street Journal, May 7, 1996, стр. B6.] Снижение не было мгновенным, некоторые дни были хуже, чем другие. Надо сказать, что в конце марта 1998 г. цена снова подпрыгнула до $13.

Для акций предприятий коммунальной инфраструктуры в общем, и для акций Ниагара Мохок в частности, потери ценности из-за изменения ожиданий, происходили постоянно всякий раз, когда значительные перемены политических или экономических факторов вызывали изменение рыночных ожиданий по поводу будущих прибылей предприятий. Если бы налогоплательщики должны были компенсировать потери акционерам, как бы мы определили, каким именно акционерам выплачивать возмещение? Какие именно инвесторы пострадали от того, что кость, которая никогда не бывает правильной, легла так, а не иначе?

Представители электроэнергетической отрасли утверждают, что характерные особенности типичных акционеров энергокомпаний требуют их особой защиты с помощью компенсаций. А именно, типичные акционеры -- это пенсионеры, которые были держателями акций на протяжении более 9 лет. [Характеристика типичного инвестора в компании сферы коммунальных услуг взята из Edison Electric Institute, http:/www.eei.org/industry/structure/4profile.htm.] Эти акционеры и их брокеры относились к акциям как к высокодоходным облигациям, т.е, как к активам, которые приносят постоянный высокий доход и обеспечивают сохранение первоначально вложенного капитала. Но корпоративные облигации всегда обеспечивали в среднем 5--6%, а не 12%, которые получали держатели акций энергетических предприятий. [Полный годовой доход по долгосрочным корпоративным облигациям с 1926 по 1996 год составлял в среднем 5,6%. См. Herman, указ. соч. стр. C1.] Более высокие выплаты акционерам энергокомпаний по сравнению с держателями корпоративных облигаций, возмещали им возможные потери капитала.

В настоящее время вероятность потери капитала акционерами инфраструктурных компаний выше, чем прежде, но переход от традиционнго взгляда на эти акции как на высокодоходные облигации к пониманию новой, более рискованной действительности повлек за собой постепенное изменение в ожиданиях. На каждом шаге этого перехода, покупатели акций заключали честное пари, которое впоследствии могло оказаться неудачным.

Компенсация имеющимся акционерам за дерегулирование была бы компенсацией некоторым людям, которые либо знали, либо должны были знать, что эти акции стали более рискованными, чем раньше. Самые консервативные инвесторы уже давно вышли из игры и уже тогда понесли свои потери. Если вдруг окажется, что компенсация издержек, связанных с потерей капитализации, будет обязательно выплачена, то цены на акции электроэнергетических компаний вырастут, принеся выигрыш всем тем, кто, несмотря на низкую вероятность компенсации, купил акции и угадал исход "лотереи". И это вовсе не те люди, которых имеют в воду комментаторы, предлагающие ввести систему компенсаций. [Дополнительная трудность связана с разделением функций управления и собственности в акционерных обществах. Даже если предоставляется компенсация за издержки, связанные с потерей капитализации, держатели акций могут никогда ее не получить. Менеджеры могут использовать денежный поток непродуктивно. Robert J. Michaels, "Stranded Investments, Stranded Intellectuals", Regulation, no. 1 (1996) стр. 47--51.]

Является ли компенсация, полученная инвесторами, неадекватной?

Как утверждают Лоренс Колбе (Lawrence Kolbe) и Уильям Тай (William Tye), они продемонстрировали, что доход, полученный инвесторами в инфраструктурные энергокомпании, слишком низок для того, чтобы возместить им риск, связанный с дерегулированием. [См. Фокс-Пеннер, указ. соч., стр. 396.] Согласно их вычислениям, для того, чтобы инвестор счел вложение с вероятностью 1/3 потери всего капитала эквивалентным 12% гарантированного дохода (принятая ими базовая доходность акций энергетических компаний), это вложение должно приносить 58% годовых. А так как доходность акций этих компаний была меньше 58% годовых, эти авторы утверждают, что инвесторы не получили адекватной компенсации.

В этом анализе допущены три грубые ошибки. Во-первых, соответствующий безрисковый базовый уровень доходности принят равным 12% -- исторически сложившаяся доходность акций инфраструктурных энергокомпаний. Но двенадцатипроцентный исторический уровень доходности включает в себя плату за возможные риски, многие из которых так и не реализовались. Безрисковый уровень, определенный по облигациям Казначейства США, в среднем за последние 70 лет не на много превосходил уровень инфляции, т.е. нулевой реальный доход. Средняя реальная доходность (после поправки на инфляцию) по индексу S&P 500 за период с 1926 г., составила 7,6% годовых, но это при значительном риски, так как в отдельные годы этот показатель колебался от -43% до +54%. [Средняя доходность по 30-дневным казначейским облигациям за период с 1926 года составила 3,7%, а средний уровень инфляции -- 3,1%, так что реальная доходность без уплаты налогов составила 0,6%. Tom Herman, "How to Decide What to Do Next When 'Inflation-Indexed' Bonds Debut", Wall Street Journal, January 24, 1997, p. C1.] У акций же энергетических компаний по сравнению с S&P 500 дела до недавних пор шли неплохо. [С 1977 по 1991 год полная годовая доходность (дивиденды плюс прирост капитала), подсчитанная журналом Public Utilities Fortnightly для выборки из 81 предприятия, составила 13,3%, в то время, как полная доходность S&P 500 за тот же период равнялась 13,2% годовых. Michaels, указ. соч., стр. 50--51.]

Вторая ошибка произведенного расчета состоит в неявном предположении, что рынки дают инвесторам компансацию за принятие на себя рисков, специфичных для фирмы или отрасли экономики. Однако, такие риски могут диверсифицироваться через взаимные фонды. Если инвесторы решат вложить значительную долю своих средств в один сектор или компанию и, таким образом, сделать недиверсифицированную ставку, они могут крупно выиграть, равно как и крупно проиграть. Такие потери не заслуживают компенсации, потому что если бы инвесторы выиграли, то они спокойно оставили бы выигрыш себе.

Баумоль, Джосков и Кан (Baumol, Joskow, and Kahn) утверждают, что поскольку регулирование на основе нормы рентабельности не дает возможности энергетическим компаниям получать большие прибыли, то отказ от компенсации крупных убытков, вызванных политическими мерами, означал бы асимметричное отношение к инвесторам. [Baumol, Joskow, and Kahn, указ. соч., стр. 39--44.] Авторы, вероятно, правы в том, что регулирование мешает инвесторам получать большие доходы, но это не означает, что инвесторы могут требовать защиты от убытков. Конечно вполне возможно, что инвесторы считали акции энергетических компаний разновидностью облигаций, дающих 12% годовых, но ведь в среднем корпоративные облигации дают 5,6%, а не 12%. [Полный годовой доход по долгосрочным корпоративным облигациям за период с 1926 по 1996 год составилв среднем 5,6%. Herman, указ. соч., стр. C1.]

Полная среднегодовая доходность по акциям малых компаний за период с 1926 г. составляла 12,6%. Если эта доходность была достаточной, чтобы компенсировать инвесторам более чем реальные риски, свойственные вложениям в мелкие компании, тогда "норма" в 12--13%, получаемая инвесторами в электрические компании, также выглядит вполне достойным возмещением за вероятность серьезных потерь. У инвесторов нет оснований жаловаться.

Третья ошибка в проведенном Колбе и Таем анализе состоит в том, что они принимают величину 1/3 в качестве вероятности полной потери инвестиций в электроэнергетический бизнес по сравнению с гарантированным возвратом вложений в другие активы. Если вспомнить пример с жетонами нью-йоркского такси, то там инвесторы вели себя так, будто вероятность дерегулирования и полной потери их вложений в течение года составляла около 5%, даже несмотря на то, что количество жетонов в обращении не менялось с 1937 г. (точно так же никаких изменений режиме регулирования предприятий энергоснабжения не происходило в течение многих лет). Если дерегулирование происходит в первые 20 лет после покупки жетона такси за $100000, то тогда получается, что инвестор проиграл пари, что вероятность дерегулирования равна 1/20, но это не подразумевает, что его ожидания или дисконт были неправильными. Точно так же, хотя доходность инвестиций в энергетическую отрасль составляла около 12% и могла быть еще больше, если бы инвесторы знали о возможности дерегулирования без компенсации, это не означает, что доходность была неадекватной. Акции электроэнергетических предприятий -- просто неудачный вариант из множества других лотерей, выигрыши которых, в среднем, вполне адекватны.

Что делать с политической реальностью?

Несмотря на отсутствие нормативных или экономических аргументов в пользу компенсации акционерам потерь, связанных с подлинным дерегулированием рынка электроэнергии, проекты дерегулирования рассматриваемые или реализуемые в различных, предусматривают компенсацию владельцам существующих предприятий. Хотя эта компенсация и неоправданна, если она все же будет произведена, то налоги или дополнительные сборы, используемые для получения соответствующих средств, должны быть максимально эффективны. Этого можно достичь если полностью отделить дополнительные сборы от потребления электроэнергии. В данном случае хорошо подошла бы назначена постоянная ежемесячная плата, взимаемая с каждого потребителя, вроде фиксированной абонентской платы, включаемой ныне во многие счета за электричество и используемой для оплаты счетсиков и других фиксированных издержек по содержанию инфраструктуры. Дополнительные сборы, зависящие от количества потребленной электроэнергии, неэффективны и дают потребителям неверную информацию о реальной издержках производства электроэнергии.

Как нам двигаться к нерегулируемой энергетике?

Зачем вообще нужна передача <и распределение> электроэнергии?
Эффективное ценообразование на услуги по передаче электроэнергии
Выводы

В настоящее время большинство аналитиков считают, что генерация электроэнергии не обладает в достаточной степени эффектом масштаба производства, чтобы перерасти в естественную монополию, и все внимание сосредоточено на передаче и распределении, [Передача (транспортировка) электроэнергии -- это термин, обозначающий перемещение электричества на дальние расстояния под высоким напряжением. Распределение обозначает локальную транспортировку электроэнергии под малым напряжением. Обзор эффектов масштаба в передаче и распределении энергии см.: Фокс-Пеннер, указ. соч., стр. 88] по поводу которых преобладает точка зрения, что эффекты масштаба здесь велики, и поэтому здесь требуется государственное регулирование. [Давним сторонником дерегулирования передачи и распределения энергии, наряду с ее производством, был Ричард Гордон: Richard L. Gordon, Reforming the Regulation of Electric Utilities (Реформирование регулирования предприятий электроэнергетики) (Lexington, Mass.: Lexington Books, D.C. Heath, 1982).] Однако, вместо чтобы изучать традиционный экономический вопрос о существовании эффектов масштаба в передаче электроэнергии, зададимся более фундаментальными вопросами:

1. Почему передача и распределение вообще существуют? Мелкие децентрализованные установки могут вырабатывать энергию с теми же долгосрочными средними издержками, что и более крупные. Насколько взаимосвязанными должны быть эти генераторы?
2. Как можно охарактеризовать рациональные цены на услуги по передаче электроэнергии в "идеальном" мире?
3. Каким образом мы можем перейти от нынешнего мира с регулируемыми территориальными электроэнергетическими монополиями к идеальному миру с эффективной передачей и генерацией?

Зачем вообще нужны передача и распределение электроэнергии?

Давайте проведем мысленный эксперимент: представим себе мир, в котором не существует никаких передающих линий, при этом каждое жилое здание и каждое предприятие само производит и потребляет собственную электроэнергию. Неприятная сторона такой ситуации состоит в том, что каждый потребитель должен иметь и поддерживать в рабочем состоянии достаточные генерирующие мощности для того, чтобы произвести количество энергии, соответствующее максимально возможному в течение года уровню потребления. [Block and Lenard, стр. 3-1.] В остальное время эти мощности не используются.

Полностью децентрализованная система выработки электричества с отсутствием каких бы то ни было взаимосвязей, скорее всего не является оптимальной, потому что если пиковый потребительский спрос на электроэнергию не возникает у всех одновременно, то возможна экономия за счет объединения ресурсов. Отсутствие одновременного пикового спроса позволяет группе генераторов, объединенных в общую сеть, иметь меньшие пиковые мощности и более низкие затраты на одного потребителя, чем в случае системы изолированных потребителей, производящих энергию для собственных нужд. К тому же, до недавних пор маломощные установки имели бы затраты намного большие, чем установки с большой мощностью. [Джосков и Шмалензи, указ. соч., стр. 38, 48--54, 64; Фокс-Пеннер, указ. соч., стр. 45--46, 88--92; Квока, указ. соч., стр. 71.] Взаимосвязь является оптимальной до тех пор, пока выигрыш от объединения ресурсов превышают затраты на строительство электросети и на управление использованием подключенных к ней генераторов (независимо от того, существует ли эффект масштаба в генерации). [Наличие сети вдобавок предоставляет страховку от неожиданных колебаний спроса и предложения и позволяет строить генерирующие мощности вдалеке от центров потребления.]

Таким образом, в гипотетическом мире, в котором пользователи сами производят электроэнергию, и в котором не существует линий электропередачи, потребители энергии сочли бы объединение в сеть выгодным. Эта сеть могла бы быть предоставлена частной компанией для получения прибыли или же сами производители могли бы сформировать группу (или, говоря на экономическом жаргоне, "клуб") с целью получения экономии, связанной с объединением в сеть. Эти два способа организации различаются только тем, кто получает прибыль или терпит убытки в результате изменений спроса и предложения, влияющих на ценность сетевых активов -- акционеры в первом случае и члены клуба во втором. [В реальном мире основную часть передачи электроэнергии обеспечивают частные компании, а не клубы или кооперативы по электропередаче. Я же рассматриваю проблемы стимулов с точки зрения членов клуба или кооператива по электропередаче. Причина в том, что проблемы стимулирования возникают и в частных компаниях, и в клубах, находящихся во владении пользователей; и их причина не имеет отношения к корпоративной собственности или другим популистским соображениям, определяющим политику США в сфере электроэнергетики.]

Как члены клуба по электропередаче устроили бы ценообразование? Обычно клубы покрывают свои постоянные издержки засчет членских взносов, а предельные иэдержки -- за счет платежей пользователей, которые варьируются в зависимости от конкретных услуг, предоставляемых клубом. Целью структуры платежей является предоставление людям преимуществ совместного использования мощностей, не навлекая издержек и неудобств от переполнения на других пользователей.

Клубы по электропередаче сталкиваются с дополнительными трудностями в разработке эффективной структуры членских взносов, связанными с физикой электропередачи. Дополнительная мощность, подключенная в любой точке единой системы электропередач, влияет на состояние линий и генераторов во всей системе. Выработка всех генераторов объединенной сети должна быть строго равна потребительскому спросу за вычетом потерь в сетях. [Джосков и Шмалензи, указ. соч., стр. 36; Блок и Ленард, стр. 4-3.] А изменение соотношений спроса и предложения неизбежно создает ограничения в передаточных возможностях некоторых линий внутри сети. [Ограничения возникают из-за необходимости рассеяния тепла, выделяемого при прохождении электрического тока по проводу. Слишком большой ток приводит к выделению большего количества тепла, чем может быть рассеяно, что увеличивает вероятность пожара и отказа линии. См. Felix Wu et al., "Folk Theorems on Transmission Access: Proofs and Counter Examples", Journal of Regulatory Economics 10, no. 1 (1996): 5--23.] Трудности, связанные с планированием эффективных цен за передачу электроэнергии, изучены в следующем разделе.

Эффективные тарифы на передачу электроэнергии

Так как выработка и передача с экономической точки зрения являются взаимозаменяемыми услугами (substitutes), то установление эффективных расценок на них чрезвычайно важно. Если услуги по передаче недооценены, то ее будет производиться слишком много по сравнению с выработкой на местах, а если она переоценена, то произойдет обратное. Эффективное ценообразование на услуги по передаче состоит из трех компонент -- платы за доступ к сети электропередач; платы за потери на линии и плата за перегрузку.

Плата за доступ к сети. Издержки сети электропередачи являются в значительной степени фиксированными. Затраты на вышки, на права пользования землей (rights-of-way) и даже на обслуживание не сильно варьируются при использовании линий для передачи электроэнергии. В тех секторах экономики, которые характеризуются высокими фиксированными издержками и низкими предельными издержками (таких, как передача электроэнергии), ценообразование на основе предельных издержек приводит к банкротству, потому что доходы не достаточны для того, чтобы полностью покрыть издержки, большая часть которых являются фиксированными, а не предельными. Существуют две стратегии получения достаточных доходов: двойные (двухставочные или двусоставные) тарифы (two-part tariffs) и цены Рамсея (Ramsey prices).

В условиях двухставочного тарифа, каждый потребитель выплачивает за покупку товара две цены. Первая, которая не зависит от количества продукта, потребляемого покупателем, покрывает фиксированные издержки, связанные с поставкой товаром -- например, плата за вход на "барахолку" или на выставку-продажу антиквариата. Вторая цена меняется в зависимости от количества используемого товара, как, например, обычные цены в супермаркете или цены на отдельные товары на "барахолке". [Многосоставные тарифы рассматриваются в книге: Kenneth E. Train, Optimal Regulation (Кеннет Трейн, Оптимальное регулирование) (Cambridge, Mass.: M.I.T. Press, 1991), pp. 191--237.]

Многие штаты уже установили тарифы на электричество примерно таким образом: 5--8 долларов в месяц за доступ к системе электропередачи и 5--12 центов за кВт-ч.

Двухставочные тарифы имеют глубокий экономический смысл, так как цена, отражающая предельные издержки, передает потребителю адекватную информацию об издержках потребления одной дополнительной единицы выпуска, в данном случае, еще одного киловатт-часа электроэнергии. Однако, двойные тарифы неэффективны, если потребительский спрос на доступ к товару (в данном случае, к энергосети) чувствителен к цене. [Трейн на стр. 198 утверждает, что хотя спрос на доступ, вероятно, всегда как-то меняется в зависимости от цены, но на практике его можно рассматривать как неэластичный, особенно в случае доступа к телефонной сети.]

Если спрос на доступ эластичен, тогда цены Рамсея будут более эффективны, чем двусоставные тарифы [там же, стр. 196]. При ценообразовании по Рамсею, дополнительная плата для покрытия фиксированных издержек, превышающая предельные издержки, взимается с потребителей не фиксированным образом, а в зависимости от чувствительности их спроса к цене. В той степени, в которой фирма разбирается в своих клиентах, с тех потребителей, которые чувствительны к ценам, будут взиматься меньшие надбавки; те же, кто нечувствителен к ценам, будут платить максимальные надбавки. Такие цены превосходят предельные издержки, но они оптимальны, так как они минимизируют стоимость взимания дополнительной платы, необходимой для предотвращения банкротства. [William J. Baumol and David F. Bradford, "Optimal Departures from Marginal Cost Pricing", American Economic Review 60, no. 3 (1970): 265--283. Аргументы Баумоля и Брэдфорда в точности равносильны аргументам Фрэнка Рамсея (Frank Ramsey), выдвинутым много лет назад: "A Contribution to the Theory of Taxation", Economic Journal 37, no. 1 (1927): 47--61.]

Плата за потери на линии. Предельные издержки передачи электроэнергии увеличиваются из-за потерь энергии во время происходит, когда передачи ее по проводам. Потребитель электричества, преданного по проводу, получает меньшее количество энергии, чем выработал генератор. Потери на линии растут при увеличении расстояния между генератором и потребителем, и уменьшаются при увеличении напряжения в линии электропередачи. Таким образом, на большие расстояния электроэнергия передается только под высоким напряжением, чтобы минимизировать потери на линии.

Адекватная плата за потери на линии важна, так как она информирует потребителей об издержках использования энергии, выработанной удаленным генератором. Как только потери на линии становятся достаточно велики, энергия, вырабатываемая ближе к пункту потребления, становится более дешевой и, соответственно, более выгодной.

Цены перегрузки. Перегрузка возникает, когда спрос превышает предложение при существующих ценах. В случаях такого дисбаланса, увеличение цен обеспечивает выравнивание спроса и предложения. В долгосрочном плане, экономическая прибыль, возникающая при увеличении цен, сообщает членам клуба по электропередаче (или частной фирме) информацию о потенциальных выгодах от создания дополнительных мощностей по генерации и передаче электроэнергии.

Первоначально ученые думали, что цены на услуги передачи электроэнергии в условиях перегрузки аналогичны ценам перегрузки для других видов транспорта. [Полное описание цен перегрузки и примеры того, как они могли бы работать, см. в статье: William W. Hogan, "Contract Networks for Electric Power Transmission", Journal of Regulatory Economics 4, no. 3 (1992): 211--242.] Но физика электрического тока и ограничения, накладываемые на функционирование линий электропередачи, вместе дают эффект, который отсутствует в других случаях перегрузки транспортных мощностей. Так взаимовыгодный контракт между любой конкретной парой, состоящей из генератора и потребителя электроэнергии, зачастую наносит непосредственный и существенный ущерб другим генераторам и потребителям, подключенным к другим точкам данной сети. [Например, ученые без труда построили модели, в которых эффективность достигается тогда, когда потребители покупают энергию у производителя по более высокой цене, чем та, которую они готовы заплатить -- результат, в обычных рыночных условиях никак не соответствующий эффективному решению. Samuel S. Oren et al., "Nodal Prices and Transmission Rights: A Critical Appraisal", Electricity Journal, April 1995, p. 29; Wu et al., pp. 15--17; and William W. Hogan, "A Market Power Model with Strategic Interaction in Electricity Networks", Energy Journal 18, no. 4 (1997): 107--141. Хоган утверждает, что в реальных системах электропередачи внешние эффекты имеют гораздо более сложный характер.] Такого рода уменьшение благосостояния третьей стороны известны в экономической науке как внешние эффекты (externalities).

Решение проблемы внешних эффектов. В решении проблемы внешних эффектов двусторонних соглашений можно использовать три основных подхода: вертикальная интеграция; налоги и субсидии по Пигу (Pigou), налагаемые всеведущим субъектом (в случае электросети осуществляемые "независимым системным оператором", на которого возложены задачи управления работой сети); и децентрализованные торги и права собственности по Коузу (Coase). [Идея оптимальных внешних эффектов, созданных налогами и субсидиями, впервые была высказана Артуром Пигу в книге Экономическая теория благосостояния. (Arthur Pigou, The Economics of Welware (London: Macmillan, 1920), русский перевод -- М.: "Прогресс", 1985). Мнение о необходимость государственного вмешательства через налоги и субсидии для решения проблемы внешних эффектов преобладало у экономистов до того, как эту идею раскритиковал Коуз. См. Ronald H. Coase, "The Problem of Social Cost", Journal of Law and Economics 3 (October 1960): 1--44. (русский перевод см. "Проблема социальных издержек" в кн.: Р. Коуз, Фирма, рынок и право, М., "Дело ЛТД" при участии изд-ва Catallaxy, 1993)] Вертикальная интеграция решает проблему внешних эффектов, передавая все генераторы и линии электропередачи в собственность одного владельца. Этот владелец интернализирует влияния, который различные генераторы оказывают друг на друга и на сеть в целом. В нашем гипотетическом примере децентрализованные генераторы, которые заключали соглашения с сетевой компанией по передаче и распределению электроэнергии, принадлежащей другим лицам, в конце концов сливаются с нею и образуют единое вертикально-интегрированную структуру.

Другое решение состоит в том, что сетью управляет созданный государством электропередачи независимый системный оператор (НСО) (independent system operator, ISO), -- механизм, который планируется применить в Калифорнии для осуществления политики перераспределения по Пигу. Теоретически НСО мог бы распределить должным образом доходы от торговли между генераторами и потребителями с помощью систему электропередач, находящуюся в отдельном владении. Для этого он установил бы налоги и субсидии, которые стимулировали бы производителей к изменению их планов генерации так, чтобы общие издержки были минимальными. [Wu et al., p. 17.]

При этом НСО потребовалось бы гораздо больше информации, чем имеется у нынешних диспетчеров энергосистем, включая детальные сведения о кривых спроса и предложения, которые независимые производители вряд ли раскроют. Кроме того, чтобы оптимизировать работу сети, НСО должен будет иметь такую власть над всеми ее участниками, что потребуется глубочайший аудит всей его деятельности, чтобы определить, не имело ли место злоупотребление властью в целях создания более выгодных условий для одних генерирующих компаний за счет других [там же, стр. 11. см. Также: Reinier Lock, "Power Pools and ISOs", Public Utilities Fortnightly, March 1, 1998, стр. 26--31; и Jeremiah D. Lambert, "ISOs as Market Regulators: The Emerging Debate", Public Utilities Fortnightly, April 15, 1998, pp. 48--53]. Вдобавок, решения об установке дополнительных мощностей по генерации и передаче должны приниматься регулирующими органами. При использовании НСО, "эффективное равновесие " достигается тем же способом, которым, как раньше предполагалось, централизованное хозяйство достигает эффективного распределения ресурсов. " Издержками реализации системы 'открытого доступа' является учреждение системного оператора, который, в результате, определяет цены и объемы разрешенных сделок на энергетическом рынке." [Wu et al., p. 22.]

Третье решение использует права собственности и торг. Согласно этому проекту, "слабый" НСО сообщает производителям и покупателям о том, нарушаются ли их заявками на использование сети установленные физические ограничения и ограничения по мощности передачи. Если предлагаемые двусторонние сделки выходят за рамки ограничений, то НСО сообщал бы сторонам, чье поведение должно быть изменено, чтобы поставки электроэнергии осуществлялось с минимальными издержками. [Oren et al., p.28.] Если транзакционные издержки не являются запретительно высокими, проблема внешнего влияния двусторонних контрактов на других производителей могла бы быть решена через торг и побочные платежи. [В простом примере, приведенном в процитированной работе Орена на стр. 27, два генератора соединены между собой и с третьей точкой, в которой энергия потребляется. Линия передач, соединяющая генераторы, имеет ограничения, в то время как линии, соединяющие генераторы с точкой потребления не имеют ограничений при существующем спросе. Простые двусторонние контракты между потребителями и производителями приводят к тому, что производится больше энергии, чем нужно, и слишком много энергии передается по линии между генераторами, имеющей ограничения. Простые двусторонние контракты, подчиненные ограничениям, приводят к тому, что энергии производится меньше, чем требуется. Решение этой проблемы по Коузу состоит в признании того, что выгоды от обмена будут существовать, если энергия вводится генераторами в сеть пропорционально относительному сопротивлению линий электропередачи энергопотоку. Если исходить из ситуации статус-кво, когда заключенные контракты не нарушают ограничений, но производится недостаточно энергии, возможен выгодный обмен, если генератор 1 субсидирует производство электроэнергии генератором 2 по ставке, отражающей относительное сопротивление линий, до тех пор, пока рыночный спрос не будет удовлетворен.]

Электрическая сеть во всех своих практических применениях является благом общего пользования, но то или иное распределение прав собственности на электропередачу не устраняет базовые физические факторы, которые создают "проблему общедоступности". Распределение просто определяет права, которые должны обмениваться в ходе последующих торгов.

Некоторые аналитики для описания того, как с помощью только двусторонних контрактов можно решить "проблему общедоступности" в сети электропередачи, приводят аналогию с озером. "На берегах озера разположены потребители, черпающие из него воду. В других местах вокруг озера находятся поставщики, которые добавляют в озеро воду, чтобы поддерживать ее уровень и обеспечить предложение. Когда потребитель и поставщик договариваются о купле-продаже воды, она добавляется поставщиком в озеро с одного берега, а с другого берега ее забирает потребитель" [John R. Hodawal, in the "Perspectives" section, Harvard Business Review, May--June 1996, p. 11.]. Но вода, которую забирает покупатель никогда не будет именно той водой, которую добавил продавец.&ljcy;

Проблема с этой аналогией состоит в том, что она неприменима к передаче электроэнергии. Добавление воды в озеро конкретным поставщиком никак не влияет на возможность любого другого поставщика тоже добавить свою воду в озеро для того, чтобы выполнить двусторонние соглашения с покупателями, если только входящие и исходящие потоки совпадают по величине. Однако, в сети электропередач добавление электроэнергии одним генератором может с легкостью повлиять на способность других генераторов сделать то же самое.

Даже в очень простых гипотетических примерах электросетей, построенных учеными, существуют многочисленные проблемы координации, если производители, потребители и владельцы линий электропередач максимизируют свои прибыли только на основе наблюдаемых цен. [Примеры, приведенные в тексте взяты из Oren et al., стр. 34.] Например, в нормальных рыночных условиях, если вложение не окупает свою стоимость, участники рынка изымают свой капитал и используют его для более продуктивных инвестиций. Но в системе электропередачи даже если некий инвестиционный проект не возмещает затрат капитала, его ликвидация может привести к сокращению чистых прибылей участников рынка.

Но и обратное неверно. Из того факта, что прибыль от данной линии электропередачи очень высока, не следует, что передаточная мощность должна быть увеличена. Ученые сконструировали примеры, в которых отдельные генерирующие предприятия имеют стимул увеличить передаточную способность линии несмотря на то, что такое расширение сократило бы благосостояние всех остальных потребителей и производителей сети [там же]. Было также показано, что как только производители получили доступ к сети, они могут осуществлять "стратегическое поведение" (behave strategically), направленное на общее снижение выработки и увеличение издержек для всех потребителей. [Hogan, указ. соч., стр. 120--127] Эти координационные проблемы наводят на мысль о том, что навязывание принципа обязательного доступа системе генерирования, передачи и распределения электроэнергии, сложившейся в рамках вертикальной интеграции, является неблагоразумной мерой. [Baumol, Joskow, and Kahn, указ. соч., стр.. 31.]

Договорная модель решения координационных проблем в электроэнергетике, которая совмещает преимущества вертикальной интеграции с децентрализованной собственности, найдена в нефтяной промышленности. [Peirce, указ. соч., стр. 134--136; Stephen L. McDonald, Petroleum Conservation in the United States (Стефан Л.,Макдональд, Сбережение нефтяных ресурсов в Соединенных Штатах) (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1971).] В США права собственности позволяют землевладельцам извлекать полезные ископаемые, в том числе нефть и природный газ, из той земли, которой они владеют. Однако подземные нефтяные и газовые потоки не считаются с правами собственности на земную поверхность Если на каждом участке землевладелец попытается максимизировать свой собственный доход от извлечения нефти и газа, то общая эксплуатация нефтяного месторождения не будет эффективной. Условия "объединительных контрактов" (unitizing contracts) предусматривают передачу землевладельцем своего права бурить и эксплуатировать скважину некоему оператору, стремящемуся к максимизации общего дохода, а взамен он получает долю прибыли с месторождения вне зависимости от того, производятся ли работы на его земле.

Модель "объединительных контрактов" в обсуждении рынка электроэнергии представлена предложениями о совместной собственности потребителей на электросети, аналогичной кондоминиуму. Владельцы имели бы право на пропорциональную долю прибыли от эксплуатации сети в обмен на передачу прав управления сетью системному оператору, который сам бы определял комбинацию генераторов, которая обеспечивала бы минимальные затраты. [Douglas Houston, "User-Ownership of Electric Transmission Grids: Towards Resolving the Access Issue", Regulation, no. 1 (1992): 48--57.]

Выводы

Подходящая комбинация генерации и передачи электроэнергии -- это экономический, а не технический вопрос. Такая комбинация может возникнуть только в мире, который характеризуется эффективными ценами на обе услуги. Эффективные расценки на передачу состоят из трех компонентов: платы за доступ к сети, из которой покрываются постоянные издержки; плата за потери на линии, покрывающая потери энергии в процессе передачи электроэнергии на расстояние; и плата за перегрузку, которая информирует пользователей об альтернативных издержках передаточной способности, которая является редким благом.

Клубу по электропередаче, созданному для получения выгод от объединения генерирующих мощностей, пришлось бы выбирать из трех организационных возможностей: вертикальная интеграция, максимизирующий функцию благосостояния системный оператор и децентрализованная система, в которой производители и потребители пытались бы заключать сделки при условии соблюдения ограничений на передачу. Хотя большинство существующих предложений по дерегулированию сводятся к созданию системного оператора, максимизирующего функцию благосостояния, у этой организационной формы меньше всего шансов достичь экономического. От эффективного системного оператора потребовалось бы гораздо больше знаний о спросе и предложении, чем те, которыми обладают диспетчеры в существующих инфраструктурных энергетических компаниях, и, кроме того, системный оператор должен был бы иметь гораздо большую власть над участниками сети, чем нынешние государственные регулирующие комиссии.

В децентрализованной системе, если ограничения на передачу не допускают заключения двусторонних соглашений между производителями и потребителями, то происходят побочные компенсационные платежи, с помощью которых достигается эффективное использование сети передачи и распределения. В вертикально-интегрированной системе побочные эффекты, оказываемые на других производителей двусторонними контрактами между производителями и потребителями, решаются авторитетом руководства фирмы. Объединительные контракты в нефтяной промышленности -- пример гибридной системы, которая совмещает вертикальную интеграцию и децентрализованный торг.

Какая организационная форма -- вертикально интегрированные компании или отдельные компании по генерации, передаче и распределению вместе с брокерами, которые облегчали бы мириады двусторонних сделок -- преобладала бы мире, в котором никогда не было государственного регулирования? Мы не можем дать ответ на этот вопрос. Но в реальном мире, в котором присутствует регулирование, у нас есть вертикально-интегрированные энергетические компании. Вместо того, чтобы с помощью грубой силы отделять генерацию от передачи и распределения и регулировать сеть как транспорт общего пользования, почему бы просто не устранить федеральные и региональные (на уровне штата) органы и нормы регулирования существующих вертикально интегрированных предприятий и не позволить рыночным силам найти "наилучшие" экономические решения?

Политическая головоломка вертикальной интеграции

Причины и последствия естественной монополии
Четыре политических средства
Искусственная конкуренция путем торга
Выводы

Большинство людей, однако, будет утверждать, что полное дерегулирование будет неверным шагом, так как они уверены в том, что передача и распространение электроэнергии -- это естественные монополии, которые установят цены для потребителей выше эффективного уровня. [Исключение составляет Гордон: Richard L. Gordon, Reforming the Regulation of Electric Utilities (Реформирование регулирования предприятий электроэнергетики)] Скептики также считают, что регулирование тарифов государственными комиссиями -- это правильное политическое решение проблемы.&ljcy;

К счастью, естественно-монопольные характеристики передачи и распределения сильно переоцениваются. Но даже в той степени, в которой эти характеристики действительно существуют, их влияние на эффективность невелико, нет никаких подтверждений того, что регулирование энергетической комиссией приводит к уменьшению каких-либо вредных эффектов.

Есть несколько причин считать, что рыночная власть вертикально интегрированных энергетических компаний на нерегулируеммом рынке будет меньше, чем принято считать:

• Конкуренцию вполне могут создать мелкие турбинные установки, вырабатывающие электроэнергию из природного газа. Владельцы электропередающих линий ничего не выиграют от того, что вздуют цены до уровня, при котором потребители перейдут на использование природного газа. [У поставщиков электроэнергии при этом есть стимул устанавливать цены чуть ниже того уровня, при котором альтернативные источники оказались бы выгодны.]
• До того, как государство ввело систему территориальных монополий, многочисленные предприниматели стремились на рынок генерации и распределения электроэнергии [см. Demsetz, p. 59; Olasky, pp. 33-43; Smith, p. 2; Bradley, pp. 59--102; Crews; Priest, pp. 289--323; and Miller, pp. 325--329].
• Конкуренция между инфраструктурными энергетическими предприятиями до сих пор существует в некоторых регионах Соединенных Штатов. Недавно проведенные статистические исследования показывают, что у таких предприятий выше фиксированные издержки, но ниже текущие издержки, в результате чего их общие затраты в среднем на 16% ниже, чем у тех предприятий, которые не сталкиваются с конкуренцией [Kwoka, Power Structure, стр. 43--49, 65].
• Если эффект масштаба не делает запретительно дорогим существование множества компаний, занимающихся передачей электроэнергии на дальние расстояния, то угроза создания дополнительных прав использования земли (rights-of-way) федеральным правительством и правительствами штатов была бы достаточной для того, чтобы стимулировать существующие компании, занимающиеся электропередачей, устанавливать конкурентные цены [см. Crews, указ. соч., прим. 5].
• Наконец, недавние статистические исследования показали, что издержки для вертикально-интегрированных инфраструктурных энергокомпаний линейно зависят от размера компании, но, в конечном счете, обратный эффект масштаба [рост средних издержек при увеличении масштаба -- прим. ред.] ограничивает размер фирмы [Kwoka, указ. соч., стр. 73]. Таким образом, вертикально интегрированные предприятия, имеющие большие производственные мощности, не имеют преимуществ в издержках по сравнению с мелкими вертикально-интегрированными компаниями, и, соответственно не вытесняют их с рынка.

Но давайте предположим, что вертикально-интегрированные электроэнергетические предприятия обладают рыночной властью. Каковы причины и последствия этого, и не окажутся ли предлагаемые лекарства хуже самой болезни? [Posner, "Natural Monopoly and Its Regulation", стр. 548--643.]

Причины и последствия естественной монополии

Естественная монополия возникает в том случае, если затраты на производство снижаются по мере увеличения объема производства. [Обсуждение проблемы естественной монополии см. в: W. Kip Viscusi, John M. Vernon, and Joseph E. Harrington Jr., Economics of Regulation and Antitrust (Вискузи, Вернон и Харрингтон, Экономика регулирования и антимонопольного законодательства) (Lexington, Mass.: D.C. Heath, 1992), стр. 330--331.] Если издержки производства существенно варьируются при изменеии числа фирм в отрасли, то лишь некоторые из них будут более низкие затраты, чем другие. В предельном случае, только у одной фирмы оказываются более низкие затраты -- ситуация, известная как "естественная монополия".

Если на рынок с уже существующей естественной монополией входит вторая фирма, то возможны два варианта дальнейшего развития событий. По первому сценарию вторая фирма обанкротится, потому что запросит более высокие цены, чем первая фирма (для того, чтобы покрыть ставшие более высокими издержки двух фирм), и потребители не купят ее продукцию. По второму сценарию, вторая фирма устанавливает такие же цены, как и первая фирма, в ожидании большего количества потребителей и связанного с этим снижения цен в случае, если первая фирма уйдет с рынка. В краткосрочном периоде, такая тактика (часто называемая "разрушительной конкуренцией") влечет за собой денежные потери для обеих фирм, но если первая фирма в результате этой "игры на вылет" объявила бы о банкротстве, то стратегия сокращения цен привела бы к выживанию второй фирмы. [Эта "игра на вылет" может окончиться тем, что вторая фирма первой объявит о банкротстве. См. Theodore E. Keeler, Railroads, Freight, and Public Policy (Теодор Килер, Железные дороги, перевозка грузов и государственная политика) (Washington: Brookings Institution, 1983) стр. 43--61; Gabriel Kolko, Railroads and Regulation 1877--1916 (Габриэль Колко, Железные дороги и регулирование 1877--1916) (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1965).] Если бы эффект масштаба не был бы столь существенным, тогда три или больше фирм могли бы существовать в виде стабильной олигополии, но любое появление новых фирм опять вылилось бы в разрушительную конкуренцию.

Существенной трудностью, создаваемой эффектом масштаба и естественными монополиями или олигополиями, является то, что в условиях чистой конкуренции, описанной в учебниках, цены могли бы быть ниже, а количество предоставляемых услуг больше. При такой конкуренции устанавливаемые фирмами цены равны предельным издержкам производства дополнительной единицы продукции. В условиях монополии и олигополии цены превышают предельные издержки. Это обогащает фирмы за счет потребителей и понижает уровень экономической активности до отметки, которая находится ниже эффективного уровня. Но решение не может состоять просто в назначении цен, равных предельным издержкам, поскольку в ситуации экономии за счет масштаба производства, если бы фирмы установили такие цены, то они бы обанкротились. [Keeler, указ. соч., стр. 44--46.]

Ричард Познер (Richard Posner) утверждает, что предполагаемый вред от монополий (более высокие, чем эффективные, цены, и более низкий, чем эффективный, объем производства), может и не возникнуть, потому что монополист может прибегнуть к ценовой дискриминации. [Posner, "Natural Monopoly and Its Regulation", стр. 557, 569--73, 642.] Ценовая дискриминация имеет место, когда фирма устанавливает разные цены для различных потребителей в зависимости от их платежеспособности. На конкурентных рынках фирмы обычно устанавливают одинаковые цены для всех покупателей, потому что затраты на выяснение разницы в готовности платить, превышают дополнительный доход, получаемый благодаря ценовой дискриминации. На рынке с единой ценой все покупатели, которые заплатили бы больше рыночной цены товара, получают выгоду в виде сохранения этой разницы (в экономической теории она называется потребительским излишком (consumers' surplus)). Если бы у фирмы была возможность брать с потребителей ту цену, которую они готовы заплатить, то у потребителей было бы меньше денег, а у фирм -- больше ("перераспределение богатства", wealth transfer), но количество проданных товаров было бы таким же, как и в случае конкуренции и, следовательно, эффективным. Познер полагает, что шум по поводу ценового поведения монополий вызван популистскими спекуляциями насчет "взвинчивания цен" корпорациями ("price gouging"), а вовсе не заботой об экономической эффективности [там же, стр. 550--551].

Четыре политических средства

Для того, чтобы совладать с эффектом масштаба, естественными монополиями и расхождением между средними и предельными издержками учеными были предложены, а правительствами использованы четыре стратегии. Первая -- это государственная собственность и государственное управление предприятиями. Теоретически, при такой схеме госсектор устанавливает цены, равные предельным издержкам, а разницу между предельными и средними издержками восполняет за счет налоговых платежей.

Хотя общемировая тенденция состоит в уходе от государственного владения и управления предприятиями, этот способ государственного вмешательства по-прежнему играет важную роль на рынке электроэнергии. Более 2000 государственных предприятий производят около 23% всей электроэнергии в стране [Fox-Penner, указ. соч., стр. 119--120; David Shapiro, Generating Failure: Public Power Policy in the Northwest (Дэвид Шапиро, Несовершенство производства: энергетическая политика государства на Северо-Западе) (Lanham, Md.: University Press of America, 1989)]. Однако, два крупнейших государственных предприятия электроэнергетики -- Tennessee Valley Authority и Bonneville Power Authority -- не стали образцами экономической эффективности. Оба они инвестировали средства в крупные атомные станции, которые не были достроены. Проекты Bonneville Power Authority были столь дорогостоящими, что привели к одному из крупнейших дефолтов по государственному долгу в истории США [James T Bennett and Thomas J. DiLorenzo, "The WPPSS Default: Not the Only Off-Budget Boondoggle", Cato Institute Policy Analysis no. 28, October 14, 1983].

Издержки государственных предприятий не слишком отличаются от издержек частных энергокомпаний [Kwoka, указ. соч., стр. 75--79], но принципы ценообразования различны. Как и следовало ожидать от фирмы, которая управляется с оглядкой на поведение избирателей, у государственных предприятий более низкие цены для жилищного сектора и более высокие цены для промышленных потребителей, чем у компаний, которыми владеют частные инвесторы. [Такое ценообразование, по всей вероятности, противоречит принципу распределения постоянных издержек между потребителями с наименее эластичным спросом, который является приемлемо ("second best") эффективным экономическим решением. См.: Joskow and Schmalensee, указ. соч., стр. 36; Block and Lenard, указ. соч., стр. 4-3. Квока оценивает эластичность спроса со стороны жилищного сектора как 0,12; коммерческого -- 0,62; индустриального -- 0,84. Kwoka, указ. соч., стр. 114--115.] Таким образом, государственные предприятия покрывают разницу между средними и предельными издержками за счет промышленных потребителей, а не жителей домов.&ljcy;

Второй вариант решения проблемы монополии предполагает сохранение частной собственности, но для покрытия разницы между выручкой при ценах, равных предельным издержкам, и суммарными издержками прибегает к государственным субсидиям через налоговую систему. Специалисты по экономике государственного регулирования разработали схемы введения таких субсидий, но, насколько мне известно, они не применялись в США [см. Train, указ. соч., стр. 177--190].

Третий вариант -- традиционное регулирование государственной комиссией, цель которой -- сделать так, чтобы тарифы покрывали издержки с нулевой сверхприбылью (excess profits), хотя такие цены и будут превышать предельные издержки. Эта разновидность государственного вмешательства стала предметом многочисленных исследований, большинство из которых носят весьма критический характер. Критические оценки можно отнести к двум основным категориям. Во-первых, при традиционном регулировании цены оказываются не меньше, чем в отсутствие регулирования [см. George J. Stigler and Claire Friedland, "What Can Regulators Regulate? The Case of Electicity", Journal of Law and Economics 5 (1962): 1--16; Gregg A. Jarrell, "The Demand for State Regulation of the Electric Utility Industry", Journal of Law and Economics 21, no. 2 (1978): 269--295; Thomas Gale Moore, "The Effectiveness of Regulation of Electric Utility Prices", Southern Economic Journal 36 (April 1970): 365--375; Walter Mead and Mike Denning, "New Evidence on Benefits and Costs of Public Utility Rate Regulation", in Competition in Electricity: New Markets and New Structures, ed. James Plummer and Susan Troppmann (Arlington, VA.: Public Utilities Reports Inc., 1990), pp. 21--40]. Во-вторых, традиционное регулирование стимулирует регулируемые фирмы меньше заботиться о вложенных затратах на труд, топливо, установки и оборудование, чем это свойственно нерегулируемой конкурентной фирме. [См. Ballonoff, указ. соч., стр. 60--64; Train, указ. соч., стр. 1--113. Проекты дорогостоящих атомных установок не были бы приняты компаниями, которые не были бы уверены в возможности переложить дополнительные издержки на своих потребителей.] Пыли предприняты попытки продвинуться в теории и в практике регулирования государственной комиссией, чтобы побудить регулируемые энергокомпании заботиться об уровне затрат на используемые факторы производства. [При регулировании посредством "ценового навеса", регулирующие комиссии ограничивают допустимое увеличение цен, а не норму прибыли, что позволяет регулируемым фирмам оставлять в своем распоряжении всю "дополнительную" прибыль от снижения издержек. См. Train, указ. соч., стр. 317--328. Все большее количество штатов переходит к регулированию "ценовым навесом". См. Kyle Marshall, "Telephone Changes Are Playing Out in North Carolina" Raleigh News and Observer, March 28, 1995, p. 3D. Более ранний пример глубокого исследования ловушек, связанных с регулированием посредством стимулов, см. Posner, "Natural Monopoly and Its Regulation", стр. 627--632.]

Четвертый вариант политики -- это использование естественной или специально стимулируемой конкуренции для достижения -- теоретически -- того же результата, что и при регулировании комиссией -- системы цен, которые не дают возможность получить сверхприбыль (excess profits), но и позволяют фирме избежать банкротства. Такая конкуренция превращает естественные монополии в то, что называется состязательным рынком (contestable market) [см. William J. Baumol, "Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industrial Structure", American Economic Review 72, no. 1 (1982): 1--15; William J. Baumol and John C. Panzer Contestable Markets and the Theory of Industrial Structure (Уильям Дж. Баумоль, Джон К. Панцер, Состязательные рынки и теория производственной структуры) (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1982)].

Рынок является естественно состязательным, если вход на него и выход с него относительно легки, даже при наличии существенного эффекта масштаба. При естественной монополии на состязательном рынке, любая попытка монополиста поднять цены выше уровня долгосрочных средних издержек приведет к получению дополнительной прибыли. А эта прибыль, в свою очередь, повлечет вход конкурента на рынок. Конкуренция снизит цены до уровня средних, но не предельных, издержек, потому что в последнем случае фирма обанкротилась бы.&ljcy;

Теоретически, эффекты состязательности не зависят от фактического наличия конкуренции. [Потенциальная конкуренция дисциплинирует действующие на рынке фирмы если на него может прийти некая фирма, получить прибыль и уйти прежде, чем они успеют среагировать. В серии статей, Уильям Шеферд (William Shepherd) утверждает, что в реальном мире таких ситуаций не бывает. То есть, практическая важность потенциальной конкуренции для антимонопольной политики является спорным вопросом. См. William G. Shepherd, "Contestability vs. Competition -- Once More", Land Economics 71 (1995): 299--309.] До тех пор, пока монополист знает, что цены, установленные выше уровня средних издержек, приведут к появлению конкурента, он будет устанавливать их на уровне издержек, так как более высокие цены не принесут пользу монополии и, скорее всего, приведут к разрушительной "игре на вылет" с новыми конкурентами. [Обсуждение эффектов потенциальной и реальной конкуренции в контексте авиационного транспорта см. в: Severin Borenstein, "The Evolution of U.S. Airline Competition", Journal of Economic Perspectives 6 (Spring 1992): 45--73.]

Наценки выше уровня предельных издержек будут варьироваться между классами потребителей в зависимости от чувствительности их спроса к ценам. В той степени, в какой фирмы могут разделить своих клиентов на чувствительных и нечувствительных к ценам, для первых будут делаться минимальные наценки, в то время, как вторые будут платить максимальные наценки. Такие отклонения от ценообразования по предельным издержкам являются оптимальными, потому что они минимизируют издержки по сбору выручки, необходимой чтобы предотвратить банкротство, которое имело бы место при ценах на уровне предельных издержек. [Baumol and Bradford, указ. соч., стр. 265--283; and Ramsey, указ. соч., стр. 47--61.]

Таким образом, рынки с характеристиками естественной монополии и, одновременно, с легким входом и выходом, не нуждаются в регулировании, чтобы получить оптимальный результат, потому что назначение цен выше уровня средних издержек привлечет конкурентов, которые вернут цены на этот уровень. А назначение цен на уровне средних, а не предельных, издержек оптимальна, так как во втором случае произойдет банкротство. В условиях легкого входа на рынок и выхода с рынка, потребители будут хорошо обслуживаться даже если будет существовать только одна фирма.

Насколько состязательными являются рынки передачи и распределения электроэнергии? История свидетельствует, что до того как в начале этого века штатами было установлено регулирование входа на этот рынок, этот вход был весьма оживленным. Будет ли еще когда-нибудь такая конкуренция, остается только догадываться. Существование нескольких энергетических дуополий, а также вероятная конкуренция со стороны природного газа дают основания для оптимизма в этом отношении. [Напомним, что, по утверждению Познера, естественные монополии использовали бы ценовую дискриминацию даже при отсутствии потенциальной конкуренции. О возможной конкуренции со стороны природного газа, см. Ballonoff, указ. соч., стр. 46--48.]

Конкуренция, созданная с помощью торга

Если рынок с характеристиками естественной монополии не является состязательным из-за значительных барьеров, затрудняющих вход фирм на рынок или их выход с него без банкротства, то желаемая состязательность может быть достигнута с помощью торгов за право работы на рынке, в которых конкуренты состязаются за право быть монополистом [Demsetz, указ. соч., стр. 55--65; Posner, "Natural Monopoly and Its Regulation", стр. 548--643; Richard Posner, "The Appropriate Scope of Regulation in the Cable Television Industry", Bell Journal of Economics and Management Science 3, no. 1 (1972): 98--129]. При таком сценарии, предложения участников представляют собой состоят не денежную сумму, как на обычном аукционе, а набор цен на услуги. При достаточно большом количеством участников и при разумной частоте проведения аукционов для обновления владельца привилегии, цены, устанавливаемые победителем будут соответствовать нулевой дополнительной (экономической) прибыли. Этот результат будет совпадать с тем, который получается и при естественной состязательности и, теоретически, при регулировании государственной комиссией. [Цены будут или двухставочными тарифами, или ценами Рамсея, в зависимости от эластичности спроса на доступ к электросети.]&ljcy;

Некоторые экономисты скептически относятся к возможности замены естественной состязательности проведением торгов [Oliver E. Williamson, "Franchise Bidding for natural Monopolies -- in general and with Respect to CATV", Bell Journal of Economics and Management Science 7, no.1 (1976): 73--104]. Они утверждают, что взаимодействие между правительством и победителем на аукционе будет похоже не на конкуренцию, а на взаимодействие между Департаментом обороны и его поставщиками. [Williamson, указ. соч., стр. 90 и Priest, указ. соч., стр. 308, утверждают, что как только производственные мощности физически установлены, отношения между инфраструктурной компанией и местным правительством напоминают двустороннюю монополию.] В случае оборонного заказа, получение контракта -- это только начало длинной игры торгов между фирмой и правительством, в которой способность правительства использовать других потенциальных конкурентов для дисциплинирования победителя серьезно ограничена. Уильямсон и Прист (Williamson and Priest) утверждают, что торги предприятий инфраструктуры за монопольные права больше напоминают военные поставки, чем ту идеализированную картину, которую нарисовали Познер и Демзец (Posner and Demsetz).

Несмотря на эти недостатки, торги за монопольные права стали расхожей мудростью в государственном управлении [см.: E.S. Savas, The Organization and Efficiency of Solid Waste Collection (Э. Савас, Организация и эффективность сбора твердых отходов) (Lexington, Mass.: Lexington Books, 1977); E.S. Savas. Privatizing the Public Sector (Э. Савас, Приватизация государственного сектора) (Chatham, N.J.: Chatham House, 1982)]. Просвещенные государственные администраторы теперь верят в необходимость внедрения контрактации в сфере коммунальных услуг, таких как уборка мусора, когда услуги не оказываются напрямую потребителям, но местная администрация действует от имени налогоплательщиков для обеспечения коммунальными услугами с минимальными издержками. [Согласно данным опроса, проведенного в 1995 г. Международной ассоциацией муниципального управления (International City/County Management Association), 37% опрошенных местных администраций в США имели контракты на вывоз твердых отходов с частными фирмами. Daniel R. Mullins and Chia-Yin Chou, "The Solid Waste Crisis: Is Recycling a Response?" 1997 Municipal Yearbook (Washington: International City/County Management Association, 1997), p. 17, Table 3/1.] Но контрактные торги в основном использовались для обеспечения таких услуг, как вывоз мусора, то есть, в отраслях, производственные фонды которых не являются специализированными и не имеют продолжительного жизненного цикла, как в случае энергетической инфраструктуры.

Выводы

Существуют три несовершенных политических механизма для решения проблемы цен, превосходящих предельные издержки, которые возникают из-за значительных эффектов масштаба: государственная собственность; регулирование государственной комиссией и торги за монопольные права на территории. [В литературе приводится и четвертый способ -- государственные субсидии -- но он не применяется на практике.] Государственная собственность довольно распространена в Соединенных Штатах, хотя подавляющее большинство государственных энергосистем распределяют электроэнергию только в своем районе, не передавая ее на большие расстояния. Государственные инфраструктурные компании устанавливают более низкие цены для потребителей в жилищном секторе, чем их коммерческие конкуренты. Учитывая эластичность спроса у разных классов потребителей, такие цены экономически не эффективны.

Убеждение, что традиционное регулирование ограничивает цены энергетических компаний, не подтверждено серьезными эмпирическими доказательствами. Более того, регулирование, скорее всего, делает фирмы нечувствительными к издержкам. Регулирование методом "ценового навеса" -- популярное ныне политическое нововведение, цель которого -- стимулирование регулируемых фирм к контролю над издержками, оно применяется еще недостаточно длительный срок для того, чтобы получить объективную научную оценку.

Торги за монопольное право предоставлять услуги на территории представляются наиболее многообещающей альтернативой. Сейчас они являются общепринятой ортодоксией в государственном управлении, но успешно применяются пока в основном в тех сферах услуг, которые не являются естественными монополиями, и могли бы с легкостью предоставляться частными фирмами. Опыт тех отраслей, в которых, по-видимому, существует эффект масштаба, таких как кабельное телевидение, сильно напоминает ситуацию с оборонными заказами и, похоже, не сильно отличается от практики регулирования государственной комиссией.

При этом, к счастью, вовсе не обязательно, что какой-либо из этих несовершенных политических механизмов окажется необходимым. И ранняя история отрасли, и современные статистические данные говорят о том, что передача и распределение электроэнергии являются естественно состязательными рынками. [Ballonoff, указ. соч., стр. 36--42, утверждает, что издержки электрических и газовых инфраструктурных компаний не удовлетворяют условиям существования эффекта масштаба. Капитальные издержки не являются самым большим компонентом общих издержек, а средние издержки не сокращаются с увеличением количества потребителей.] Экономия, связанная с вертикальной интеграцией, велика, но крупные вертикально-интегрированные компании не пользуются преимуществом более низких издержек по сравнению с мелкими вертикально-интегрированными компаниями и, следовательно, не являются естественными монополиями. Отмена существующих созданной государством монопольных привилегий позволило бы вновь пришедшим на рынок игрокам бросить вызов действующим компаниям. Но даже если передача и распределение электроэнергии не являются в такой степени состязательным рынком, дерегулированные вертикально интегрированные предприятия увеличивали бы свой доход по сравнению со "школьной" ситуацией чистой конкуренции не путем взвинчивания цен для всех и каждого, а поднимая их только для тех потребителей, кто готов платить больше. Неужели состязательные (потенциально конкурентные) рынки или ценовая дискриминация были бы хуже, чем те результаты, к которым привело регулирование? [Posner, "Natural Monopoly and Its Regulation", стр. 638--639.]

В отличие от идеи простого дерегулирования, предлагаемой в данной работе, все прочие предложения дерегулирования, рассматриваемые в настоящее время на уровне штатов и на федеральном уровне, предполагают систему обязательного доступа, при которой дерегулированные генерирующие компании конкурировали бы за право продавать электроэнегрию через сеть, которая управляется независимым системным оператором как транспорт общего пользования. Эти проекты рассматривают проблему распределения передаточных мощностей между пользователями как чисто техническую, а не как экономическую. То есть, подавляется использование ценовых сигналов для распределения редкого ресурса -- мощностей по передаче электроэнергии.

Но такие сигналы очень важная составляющая эффективных тарифов на передачу. Без них будут приниматься ошибочные решения относительно использования услуг местных или удаленных генерирующих мощностей. Например, и в английской, и в аргентинской системах, основанных на обязательном доступе, отсутствуют соответствующие цен на услуги электропередачи. Результатом стали завышенные цены на электроэнергию (по сравнению с издержками). [Block and Lenard, указ. соч., стр. 4--5 and 4--6; John E. Kwoka Jr., "Transforming Power", Regulation, Summer 1997, pp. 50--57)] Завышенные цены, в свою очередь, побуждают аргентинских предпринимателей к входу на рынок генерации, в результате чего возникает избыток генерирующих мощностей по сравнению с мощностями системы электропередачи. Например, в одном из районов Аргентины, генерирующая мощность достигает 5100 МВт, но передаточная мощность сети, поставляющей энергию в крупную потребляющую зону Буэнос-Айреса, составляет только 2600 МВт.

Проблемы переходного периода

Перекрестное субсидирование
Ценообразование в реальном времени
Распределение между пользователями выигрыша от конкуренции
Распределение выигрыша между штатами
Приведет ли дерегулирование к увеличению загрязнения воздуха?
Приводит ли существование государственных производителей энергии к созданию неравных условий игры?
Юрисдикция штата против федеральной юрисдикции

Проблемы переходного периода

Возможность изменения политики всегда вызывает оппозицию со стороны тех, кто опасается потерять свои нынешние рыночные привилегии, а также тех, кто считает, что их доля в ожидаемых выгодах будет недостаточной. Электроэнергетика не является исключением из этого правила. Те, кого существующий режим субсидирует, беспокоятся о потере этих субсидий в результате дерегулирования.

Такие эффекты в отношении личного благосостояния не должны препятствовать переходу к эффективному ценообразованию на электроэнергию. Эффективная политическая система всегда создает систему единовременных трансфертов ("политических взяток"), которая позволяет на основе разумного демократического соглашения перейти от неэффективного статус-кво к более эффективной ситуации в будущем. Неэффективные политические системы часто остаются в неэффективном статус-кво и ведут политические баталии по поводу распределения благ, как, например, в нынешней ситуации политического тупика в сфере телекоммуникаций. Неэффективные системы тоже могут меняться, но только переходя от одного неэффективного состояния к другому, что характерно для многих предложений по дерегулированию электроэнергетики. Только время покажет, как наши политические институты смогут решить вопросы перераспределения богатства в сфере электроэнергетики, но опыт других областей политики не вселяет оптимистических надежд.

Перекрестное субсидирование

Перекрестное субсидирование имеет место, когда для некоторых потребителей устанавливаются цены выше уровня предельных издержек с той целью, чтобы для других потребителей можно было установить цены ниже предельных издержек. Перекрестное субсидирование возможно в условиях монополии, так как "обложенные данью" потребители не могут перейти к альтернативному поставщику с более низкими ценами. [Posner, указ. соч., стр. 608--609.] Перекрестное субсидирование не может быть продолжительным явлением на конкурентных рынках, потому что здесь "обложенный данью" потребитель может найти другого поставщика, который не будет брать с него излишней платы.

Регулируемые монополии часто предоставляют перекрестные ценовые субсидии в результате политического давления, направленного на предоставление преимуществ одним классам потребителей за счет других. Например, при монополии Белл Систем (Bell System), тарифы на местные телефонные переговоры были намного ниже себестоимости услуг, в то время, как тарифы на дальние переговоры держались на уровне намного превосходящем себестоимость; местные тарифы в сельских районах были ниже издержек, а в городах -- выше. [Robert W. Crandall, After the Breakup (Роберт Крендал, После разделения) (Washington: Brookings Institution, 1991) стр. 23--29.] На рынках электроэнергии перекрестно субсидируются поставщики энергии их возобновляемых источников, производители услуг по сокращению потребления электроэнергии (energy-demand reduction (DSM) services) и потребители в секторе жилищно-коммунального хозяйства в государственных энергосистемах. [О программах управления спросом см.: Franz Wirl, The Economics of Conservation Programs (Франц Вирл, Экономика программ ресурсосбережения) (Boston: Kluwer Academic Publishers, 1997); об энергетике возобновляемых источников см.: Robert L. Bradley Jr., "Renewable Energy: Not Cheap, Not "Green", Cato Institute Policy Analysis no. 280, August 27, 1997); Kwoka, Power Structure, стр.115).]

К счастью, перекрестное субсидирование не может существовать на дерегулированном рынке. Оно искажает ценовые пропорции и плохо работает в качестве уравнительного механизма. [Posner, "Natural Monopoly and Its Regulation", стр. 606--616.] Ваучеры (талоны), распределяемые среди нуждающихся целевым образом, гораздо лучше служат для решения уравнительных задач при меньшем искажении цен. [Lester Thurow, "Government Expenditures: Cash or In-Kind?" Philosophy and Public Affairs 5 (Summer 1976): 361]

Перекрестное субсидирование перераспределяет богатство между широкими классами людей на основе сомнительных предположений об их степени нуждаемости. Например, скрытый налог на междугородние телефонные звонки для субсидирования местного телефонного обслуживания был установлен на основании ошибочной уверенности в том, что бедные люди делают мало таких звонков. Более эффективные принципы ценообразования на услуги телефонии, введенные в 1984 году, оказали незначительное влияние на распределение доходов. [Crandall, указ. соч., стр. 113--115] Перекрестное субсидирование сельских потребителей телефонной связи и электроэнергии оказывает поддержку всем сельским жителям, большинство из которых вовсе не бедны.

Субсидирование в форме ваучеров (талонов) более совместимо с рыночной инновационной деятельностью. Например, если услуги традиционной энергетики в сельской местности по эффективным ценам окажутся дороги, и политическая система отреагирует на это выдачей нуждающимся соответствующих талонов, то они могли купить микротурбины за счет предоставленных субсидий и, таким образом, сберечь некоторую сумму денег, которую они потратили бы на электроэнергию при использовании традиционного источника. [Исследование издержек сельских телефонных компаний показывает, что их услуги могут быть не столь дороги, как предполагают многие аналитики. У сельских телефонных компаний постоянные издержки более высоки, но предельные издержки более низки, чем у других телефонных компаний. См. Joseph P. Fuhr Jr., "Should the U.S. Subsidize Rural Telephone Companies?" Journal of Policy Analysis and Management 12 (Summer 1993): 582--588] При перекрестном субсидировании не существует подобных стимулов к инновациям.

Ваучерная система более прозрачна для общественного контроля. Наоборот, перекрестные субсидии уже скрытым образом включены в существующие тарифы, поэтому избиратели ничего о них не знают. Если бы общественность имела более точные сведения, многие перекрестные субсидии были бы отменены.

Еще одной причиной для субсидирования конкретных людей, а не организаций, вроде сельских электрических компаний, является то, что субсидирование организаций ведет к единовременному повышению цен на землю. Налоги и субсидии на рынках обычно отражаются на ценах наименее мобильных факторов производства, то есть, как правило, земли, а не труда или капитала. [William T. Bogart, David F. Bradford, and Michael G. Williams, "Incidence Effects of a State Fiscal Policy Shift: The Florio Initiatives in New Jersey", National Tax Journal 45, no. 4 (1992): 377--379.] Таким образом, субсидии на основе территориальной принадлежности, такие как субсидии сельским электрическим компаниям, вызывают повышение цен на землю в этих регионах. Более низкие цены на электроэнергию, казалось бы, выгодны потребителям, но на самом деле, они расплачиваются за эту привилегию более высокими ценами на землю. Региональные субсидии проявляются как единовременное увеличение личного богатства владельцев земельных участков, которые получают выгоду от того, что здесь более дешевая электроэнергия.

Ежегодные прямые ваучерные субсидии со скользящей шкалой более совместимы с рыночной экономикой, чем перекрестные субсидии. Кстати, эти субсидии (за исключением, возможно, программ поддержки людей с низкими доходами) после серьезной проверки не получили бы общественного одобрения, но даже если бы получили, то в любом случае явно выделенные Конгрессом или штатами ассигнования более эффективны, чем скрытое перекрестное субсидирование, искажающее ценовые пропорции.

Ценообразование в реальном времени

Предельные издержки в электроэнергетике изменяются во времени, потому что в нынешней системе для обеспечения пикового спроса используются станции с низкими капитальными, но высокими предельными издержками. Вдобавок, ограничения на передающие линии уменьшают возможность передачи электроэнергии по всей энергосети даже в пределах одного региона. Таким образом, существуют временные несоответствия между спросом и предложением генерируемой на месте электроэнергии, которые должны быть сбалансированы изменениями цены. [Ранее спотовое ценообразование на электроэнергию изучалось в работе: Fred C. Schweppe et al., Spot Pricing of Electricity (Фред Швепп и др., Ценообразование на электроэнергию на условиях немедленной поставки) (Boston: Kluwer Academic Publishers, 1998).]

Очень немногие клиенты электроэнергетических компаний в жилищном секторе имеют дело в настоящее время с ценами реального времени на уровне предельных издержек. Вместо этого они платят цены на уровне средних издержек, которые меняются самое большее дважды в год -- весной и осенью. Возможно, что на полностью дерегулированном рынке потребители имели бы дело с более низкими непиковыми ценами и более высокими пиковыми ценами. Это, в свою очередь, могло бы вызвать политическое давление, чтобы защитить жителей от "слишком высоких" пиковых цен. Штаты, которые поддадутся этому давлению, могут принять законы о предоставлении потребителям в жилищном секторе тарифного плана с ценами на уровне средних издержек.

Экономика ценообразования по уровню средних издержек или по плоской шкале в сравнении с ценообразованием по предельным издержкам была изучена на практике для местных телефонных тарифов. [James M. Griffin and Thomas H. Mayor, "The Welfare Gain from Efficient Pricing of Local Telephone Services", Journal of Law and Economics 30 (October 1987): 487--564.] Если бы каждый потребитель мог выбирать между фиксированными тарифами либо тарифами на уровне предельных издержек, то те пользователи, которые по расценкам предельных издержек платили бы в часы пик большие суммы, выбрали бы фиксированный тариф. Это решение влечет за собой превышение непиковых цен над издержками. И то, и другое полностью противоречит экономике тарифных планов, привязанных к предельным издержкам. Исключая случай достаточно высоких фиксированных цен, а мощное политическое сопротивление повышению цен всегда будет иметь место, пиковые потребители выберут цены на уровне средних издержек и тем самым уничтожат выгоды от ценообразования на уровне предельных издержек.

Те штаты, которые уже осуществили или рассматривают возможность дерегулирования рынков электроэнергии, назначают действующие энергокомпании поставщиками энергии, если потребитель не выберет другую альтернативу в период выбора поставщика во время дерегулирования. И еще ни один штат не потребовал от существующих компаний предлагать цены реального времени, так что местные потребители в ближайшем будущем вряд ли будут иметь дело с этими ценами. [Личная беседа с Кеном Маллоем (Ken Malloy), старшим консультантом Hagler Bailly Consulting, Арлингтон, Вирджиния, 15 декабря 1997.] Более того, переход к ценам реального времени произойдет не скоро, даже в случае полного дерегулирование, так как потребуется замена счетчиков в домах и квартирах.

Распределение выгод от конкуренции между пользователями

Некоторые защитники прав потребителей беспокоятся о распределении выгод от дерегулирования. Они считают, что большая часть выигрыша достанется промышленным потребителям, потому что они более чувствительны к ценам, чем жилищный сектор и малый бизнес. [Hockenyos, O'Connor, Wright, указ. соч., стр. i. Если эластичность низка, то утилизация любого количества избыточной мощности потребует большего сокращения цен, пока фирма не научится различать своих потребителей по эластичности спроса. Michael T. Maloney and Robert E. McCormick, "Customer Choice, Consumer Value Setting the Record Straight: The Consumer Wins with Competition", Citizens for a Sound Economy Foundation, Washington, January 30, 1997, стр. 9.] Наверняка промышленность окажется основным пользователем энергии в непиковые периоды, но даже если ей достанется большая часть первоначальных выгод, конкуренция на товарных рынках вынудит фирмы отказаться от полученной экономии через снижение цен на свою продукцию.

Если у разных классов потребителей электроэнергии разная степень чувствительности к ценам (эластичность спроса), и фирмы могут легко различить эти классы, то они будут устанавливать для них разные цены. Тарифы на электроэнергию для жилищного сектора -- самые высокие (около 8 центов за кВт-ч), а для промышленных потребителей -- самые низкие (около 4,5 центов за кВт-ч). [Hockenyos, O'Connor and Wright, указ. соч., Appendix C, Table 1.] Эта разница отражает как реальные различия в предоставляемых услугах (возможность отключения в случае промышленности) так и более высокие постоянные издержки оказания услуг в жилищном секторе по отношению к количеству потребляемой энергии. [Стоимость счетчиков и издержки по съему показаний существенно не меняются в зависимости от потребляемой энергии.]

Частично ценовые различия объясняются ценообразованием по Рамсею, то есть возмещением постоянных издержек за счет покупателей, наименее чувствительных к ценам. Защитники прав потребителей беспокоятся, что цены для жилищного сектора и малого бизнеса будут оставаться стабильно высокими даже после дерегулирования. Такой пессимистический взгляд исходит из предположения, что нынешняя низкая эластичность спроса этих классов потребителей -- врожденная поведенческая характеристика. Скорее всего, нынешняя нечувствительность к ценовым изменениям -- результат тех семидесяти лет, в течение которых у потребителей не было выбора, и собственная генерация не была экономически разумной. В мире конкуренции недоиспользуемые вне часов-пик электростанции базовой нагрузки будут продавать электричество по ценам, покрывающим предельные издержки. Конкуренция между сбытовиками, которые будут формировать и перепродавать электроэнергетические услуги, увеличит чувствительность потребителей к ценам, поскольку у них появится возможность выбора. [Hockenyos, O'Connor и Wright, указ. соч., стр. 11, допускают такое развитие событий, но скептически настроены по поводу того, что это будет работать.] Те потребители, которые станут более чувствительными к ценам, будут платить меньше, чем при нынешнем режиме ценообразования по Рамсею. [Выбор не ограничивается двумя вариантами -- дерегулированием, которое наверняка будет сопровождаться ценообразованием по Рамсею, и действующим режимом. Возможно также использование двухставочных тарифов, при которых постоянные издержки по содержанию сети, установке счетчиков и съему их показаний оплачиваются отдельно от переменных издержек.]

Распределение выигрыша между штатами

На конкурентном рынке пространственные ценовые различия, превышающие затраты на транспортировку, не могут поддерживаться длительное время. Предприниматели будут закупать товар на рынках с низкими ценами и перемещать его до тех пор, пока разница в ценах между двумя регионами не станет в точности равна стоимости транспортировки. В настоящее время усредненные по всем потребителям цены на электроэнергию находятся в промежутке между 4 центов за кВт-ч в Кентукки до 11,6 центов за кВт-ч в Нью-Хемпшире [Hockenyos, O'Connor and Wright, указ. соч., Appendix C]. Некоторые аналитики предсказывают, что в краткосрочном периоде дерегулирование приведет к повышению цен в тех штатах, в которых нынешние цены ниже среднего по стране уровня 6,6 центов за кВт-ч, в первую очередь -- в районе Скалистых Гор (Rocky Mountain) [там же, стр. 28 и Appendix C]. Если ценовые различия между штатами меньше затрат на транспортировку, то, скорее всего, этот прогноз в краткосрочном периоде сбудется.

Ограничением на снижение цен, которые выше средних и на повышение цен, которые ниже средних, является отсутствие достаточных передающих мощностей между штатами. Как отмечалось ранее, в 10 региональных системах, которые входят в единую систему электропередачи США и Канады, существуют жесткие ограничения на передачу по отношению к внутренним генерирующим мощностям [Wojick, указ. соч.].

Даже если бы межрегиональные линии электропередачи не имели ограничений, перемещение электроэнергии из регионов с низкими ценами в регионы с высокими происходило бы только в том случае, если бы разница в ценах превышала стоимость транспортировки. Но реальные экономические издержки электропередачи до сих пор не были ни явным фактором эконометрических прогнозов, ни явным предметом внимания при выработке политики обязательного открытого доступа на уровне штатов. Так что самым интеллектуально честным ответом на вопрос, что же произойдет в краткосрочном периоде с нынешними ценовыми различиями между штатами, будет такой: мы этого не знаем. В долгосрочном периоде ответ намного более прост, поскольку средние издержки генерации на новых мощностях составят примерно 3 цента за кВт-ч. Цены повсеместно сойдутся к этому уровню (плюс издержки распределения) [Maloney, McCormick, and Sauer, указ. соч., стр. 38].

Приведет ли дерегулирование к увеличению загрязнения воздуха?

Основной причиной того, что сегодня электроэнергия дороже, чем должна была бы быть, является недоиспользование в непиковый период традиционных тепловых электростанций базовой нагрузки, работающих на угле. Полная утилизация этого ресурса увеличила бы суммарное производство энергии примерно на 25%. Некоторые наблюдатели пришли к заключению, что это должно неизбежно привести к большему загрязнению воздуха. [Allan Freedman, "Kyoto Agreement Complicates Electricity Deregulation", Congressional Quarterly Weekly Report, January 10, 1998, стр. 74.] Чистый эффект от увеличения использования тепловых станций, работающих на угле, зависит от снижения загрязнения вследствие сокращения использования других источников энергии и от норм регулирования качества воздуха, предъявляемых к тепловым электростанциям, которые увеличивают производство. [Cм. Natural Resources Defense Council, "Benchmarking Air Emissions of Electric Utility Generators in the Eastern United States", Washington, April 1997; Karen Palmer and Dallas Burtraw, "Electricity Restructuring and Regional Air Pollution", Resources for the Future Discussion Paper 96-17-REV-2, July 1996. Palmer and Burtraw, на стр. 8 отмечают, что ограничения на передачу сократят энергопотоки между регионами и, таким образом увеличат выбросы окислов азота.]

Выбросы электростанций в атмосферу регулируются несколькими различными стандартами. Глава IV Поправок 1990 года к Закону о чистом воздухе (Clean Air Act) [Clean Air Act Amendments of 1990 (Поправки 1990 г. к Закону о чистом воздухе), 42 U.S.C "7651.] устанавливает ограничения на выброс SO₂ практически для всех энергетических компаний США, использующих ископаемое топливо. [Reinier Lock and Dennis P. Harkawik, (eds.), The New Clean Air Act: Compliance and Opportunity (Ренье Лок и Деннис Харкавик (ред.), Новый Закон о чистом воздухе: согласие и возможности.) (Arlington, VA.: Public Utilities Reports, Inc., 1991), стр. 19--48; Palmer and Burtraw, указ. соч., стр. 1.] Чтобы увеличить выбросы сверх первоначально полученных и неиспользованных за предыдущие периоды разрешений, операторы электростанций должны купить разрешения на выброс. Таким образом, цена электроэнергии таких компаний будет включать издержки, связанные с дополнительными выбросами. Суммарные выбросы SO₂ коммунальными компаниями не могут превысить предела, установленного Законом 1990 года о чистом воздухе.

Поправки 1990 года к Закону о чистом воздухе также устанавливают контроль за выбросами окислов азота (NO_х), однако, оставляя некоторые детали на усмотрение Агентства по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency, ЕРА). [Lock and Harkawik, указ. соч., стр. 19--48] С 1 января 1996 для больших генераторов, работающих на угле, действуют ограничения на выбросы, изданные ЕРА. [0,5 фунта NO_x на миллион британских тепловых единиц (mmBtu) сожженного угля для суходонного котла с расположением горелок на вертикальных экранах и 0,45 фунта NO_x на mmBtu для котла с тангенциальной топкой. См.: Environmental Protection Agency, "Nitrogen Oxide (NO_x) Reduction Program Factsheet for Phase I of the NO_x Program (Group 1 Boilers)" (Агентство по охране окружающей среды, "Сборник стандартов Программы снижения выбросов окислов азота для I этапа Программы (котлы 1 группы)") стр. 2] В декабре 1996 года ЕРА выпустила в свет правила для II этапа Программы снижения выбросов NO_х, встыпающие в силу 1 января 2000 года. На II этапе суммарные ограничения допускают несколько меньший уровень выбросов, чем на I этапе, причем эти ограничения касаются почти всех генераторы, использующие ископаемые виды топлива, а не только крупных установок. [0,46 фунта NO_х на mmBtu сожженного угля для суходонного котла с расположением горелок на вертикальных экранах и 0,40 фунта NO_х на mmBtu для котла с тангенциальной топкой. См.: Environmental Protection Agency, "Nitrogen Oxide (NO_x) Reduction Program Final Rule for Phase II (Group 1 and Group 2 Boilers)" (Агентство по охране окружающей среды, "Окончательное правило II этапа Программы сокращения выбросов окислов азота (котлы 1 и 2 группы)") стр. 2--3. Правила II этапа были поддержаны Окружным Апелляционным Судом округа Колумбия (D.C. Circuit Court of Appeals) 13 февраля 1998 года. До того, как правила II этапа вступят в силу, старые угольные станции, запущенные до 1970 года и поэтому не подчиняющиеся требованиям Стандарта функционирования новых источников энергии из Поправок 1970 года к Закону о чистом воздухе, регулируются только штатами. См.: Paul R. Portney, "Air Pollution Policy", in Public Policies for Environmental Protection, ed. Paul R. Portney (Пол Портни, "Политика в отношении загрязнения воздуха", в кн. Государственная политика в сфере охраны окружающей среды, под ред. П. Портни) (Washington: Resources for the Future, 1990), стр. 37--38.] Правила II этапа также позволяют администратору ЕРА отменить ограничения на выбросы, если штаты внедрят программы контроля за загрязнением воздуха на основе торговли правами на выброс (cap-and-trade programs), аналогичные федеральной программе ограничения выбросов SO₂. В 1995 году ЕРА создало Группу по оценке ущерба от перемещения озона в атмосфере (Ozone Transport Assessment Group, OTAG) состоящую из представителей 37 восточных штатов, для разработки стратегии уменьшения выбросов NO_х. OTAG разрабатывает программу контроля за выбросами на основе торговли правами, сходная по сути с планом, регулирующим выбросы SO₂, но в феврале 1998 года она еще не была завершена.

Таким образом, утверждение, что дерегулирование увеличит загрязнение воздуха, равносильно утверждению, что расширится использование тепловых станций, работающих на угле, и что увеличение выбросов NO_х является логическим результатом увеличения потребления угля. По оценке Палмера и Буртро (Palmer and Burtraw), увеличение выбросов приведет к росту концентрации NO_х в окружающей среде на 0,1--0,3% национальной ПДК, составляющей 50 микрограмм на кубический метр [Palmer and Burtraw, указ. соч., стр. 35].

Даже это небольшое увеличение требует некоторых комментариев. Во-первых, ожидаемый рост не приведет к абсолютному увеличению концентрации в окружающей среде, так как он произойдет на фоне общей тенденции к постепенному уменьшению выбросов NO_х более, чем на 2 миллиона тонн в год [там же]. Во-вторых, существенным предположением модельных расчетов, использованных для прогноза, было то, что не действуют ограничения II этапа. Однако в феврале 1998 года Окружной Апелляционный Суд округа Колумбия постановил, что правила II этапа остаются в силе. В-третьих, влияние столь малого увеличения конкретного вещества на здоровье человека совершенно не ясно и является предметом серьезных разногласий. [Исследование, проведенное в 1991 году Национальным исследовательским советом (National Research Council), показало, что сокращение выброса NO_x в некоторых городских районах может увеличить уровень озона у поверхности земли. См. National Research Council, Rethinking the Ozone Problem in Urban and Regional Air Pollution (Переосмысление роли озона в загрязнении воздуха в городах и районах) (Washington: National Academy Press, 1991), стр. 167--168. О влияние контакта с небольшими количествами конкретного вида загрязнителей см.: Claudia H. Deutsch, "Cooling Down the Heated Talk", New York Times, May 27, 1997, p. D1; Wendy L. Gramm and Susan E. Dudley, "The Human Costs of EPA Standards", Wall Street Journal, June 9, 1997, p. A18; and Alan Murray, "Clintonites Debate Cost of a Bad Air Day", Wall Street Journal, June 9, 1997, p. A1.] Таким образом, в сухом остатке мы имеем то, что дерегулирование сферы производства электричества не приведет к существенному увеличению загрязнения воздуха.

Приводит ли существование государственных производителей энергии к созданию неравных условий игры?

Находящиеся в государственной собственности энергетические компании получают всевозможные субсидии, включая доступ к капиталу по cтавкам, ниже рыночных, гарантии займов и освобождение от различных налогов [Kwoka, Power Structure, стр. 18--35]. Кроме того, многие из гидроэнергетических установок, производящих электроэнергию с низкими издержками, являются государственной собственностью и продают энергию предпочтительно системам передачи и распределения, также находящимся в государственной собственности. Поэтому компании, принадлежащие честным инвесторам, заявляют что если эти преимущества не будут аннулированы, то государственные предприятия завоюют свою долю дерегулированного рынка не благодаря реальному снижению затрат, а за счет субсидий налогоплательщиков. [Один из первых примеров такого конфликта касательно "проекта Солт Ривер" (Salt River Project) в Аризоне -- предприятия, продающего электроэнергию на дерегулированном рынке Калифорнии -- можно найти в: Kathryn Kranhold, "Quasigovernmental Utility in Phoenix Spurs Outcry by Joining California Gold Rush", Wall Street Journal, April 2, 1998, p. B2.]

На конкурентных рынках цены отражают предельные издержки. Таким образом, субсидии влияют на цены только в том случае, если они снижают стоимость предельных единиц факторов производства или стимулируют новые фирмы войти в отрасль и увеличить суммарное предложение продукции. Субсидии, которые не влияют на решения предельных производителей расширить производство или выйти на рынок с минимальной прибылью, просто увеличивают прибыль субсидируемых фирм. Такие субсидии равносильны крупным пожертвованиям. Максимизирующие прибыль фирмы, и получающие разовые пожертвования, получают большие прибыли, чем те компании, которые их не получают. Однако если субсидии не приводят к снижению издержек производства дополнительной единицы продукции, то фирмы, получающие капитальные и налоговые льготы, цен не снижают. [Джозеф Кальт (Joseph P. Kalt) в своей книге The Economics and Politics of Oil Price Regulation (Экономика и политика регулирования цен на нефть) (Cambridge, Mass.: M.I.T. Press, 1981) на стр. 35 демонстрирует понимание этого факта в контексте нефтяных рынков.]

Капитальные и налоговые субсидии, получаемые государственными энергетическими компаниями, безусловно влияют на их долгосрочные решения о производстве дополнительных единиц продукции, и, таким образом, на цены. Если бы эти субсидии были устранены, на сколько возросли бы цены на энергию? Профессор Джон Квока (John Kwoka) из Университета Дж. Вашингтона оценил влияние различных факторов, включая субсидии, на издержки и цены государственных и частных электрических компаний. Используя эти оценки, мы рассчитали, что если бы государственные предприятия платили бы в среднем ту же цену капитала и те же ставки налогов, что и частные компании, то средняя цена и цена для населения вырабатываемой ими электроэнергии увеличилась бы в среднем на 1,02 цента за кВт-ч, что составляет около 17,6% для всех потребителей и 16,3% для населения. [Здесь и далее номера страниц указываются по книге: Kwoka, Power Structure. Средняя стоимость капитала составляет 5,04% для государственных и 8,1% для частных компаний; разница составляет 3,06% (стр. 30). Средний тариф государственных компаний составляет 0,329 цента за кВт-ч, частных компаний -- 0,712 цента за кВт-ч; разница -- 0,383 цента за кВт-ч (стр. 30). Коэффициент, описывающий влияние изменения стоимости капитала на суммарные издержки -- 233*106 (стр. 107). Таким образом, ожидаемый эффект разницы в ценах капитала для средней компании оценивается в $7,13 млн. (0,0306*233*106). -- Средняя государственная энергокомпания, по данным того же автора, продает 918000 мегаватт-часов электроэнергии. Таким образом, ликвидация капитальных субсидий окажет на среднее государственное предприятие эффект, равный издержкам (7,3*106 долларов) деленным на средний объем продаж (918000 МВт-ч, или 918*106 кВт-ч), что составляет 0,7767 центов за кВт-ч. -- Коэффициент, описывающий влияние средних издержек на цены равен 0,982 (стр. 110). Таким образом, влияние разницы в средних издержках на цены оценивается в 0,76 центов за кВт-ч (0,7767*0,982). -- Коэффициент, описывающий эффект разницы в ставках налогообложения, равен 0,647 (стр. 110). Таким образом, влияние разницы в ставках на цены оценивается в 0,2478 центов за кВт/ч (0,647*0,383). -- Общий эффект -- это сумма капитального и налогового эффектов, или 1,02 цента за кВт/ч (0,7767+0,2478). Для потребления по месту жительства эффект рассчитывается по такой же схеме с коэффициентами, приведенными на стр. 107 и 115.]&ljcy;

Гидроэлектроэнергия не является источником, используемый для маргинального увеличения производства энергии [как это бывает при пиковом спросе]. Если государственной энергокомпании нужно увеличить мощность на 1 кВт, то это делается за счет более дорогого источника, и именно эти издержки, а не издержки производства гидроэнергии, определяют цену. Таким образом, дешевая гидроэнергия -- это "дар небес" для государственных предприятий, а не субсидирование производства дополнительной энергии.

Что делают государственные энергокомпании с этим "подарком", если они не увеличивают доходы держателей акций? Они распределяют свои субсидии таким образом, чтобы максимизировать свое политическое влияние. Квока обнаружил, что средние цены на энергию, устанавливаемые государственными компаниями для населения -- 1,2 цента за кВт-ч -- на 15,4% ниже, чем средние цены частных компаний для этого класса потребителей, даже после учета налогов, субсидий и многих других факторов [Kwoka, указ. соч., стр. 114]. По его данным, цены для промышленных потребителей электроэнергии, производимой государственными компаниями на 3,1% выше, чем у частных компаний [там же].

Эти наблюдения наводят на мысль, что важным фактором в возникновении неравных правил игры в производстве электроэнергии является широко распространенное государственное владение мощностями по производству гидроэлектроэнергии. Как повлияет на цены приватизация ГЭС?

На конкурентном рынке фирмы с наивысшими затратами, продукция которых все еще находит спрос на рынке, задают цены для всех других производителей. Фирмы с меньшими затратами получают дополнительный доход (ренту). Существование ренты, в свою очередь, заставляет прочие фирмы искать пути к снижению своих затрат. Если факторы производства, являющиеся причиной возникновения ренты, трудно воспроизводимы, то рента капитализируется в ценности активов низкозатратных фирм.&ljcy;

Гидроэнергия является прекрасным примером того, как это происходит. Гидроэнергия дешевле, чем другие источники электричества, однако источники энергии, использующие ископаемые виды топлива (затраты которых выше, чем у гидростанций), необходимо дополненяют гидроэнергии, чтобы удовлетворить рыночный спрос. Поэтому на конкурентном рынке владельцы гидроэлектростанций установили бы цены на свою энергию так, чтобы конкурировать с ценами производителей, использующих ископаемое топливо, и получали бы ренту. Если выход на рынок гидроэнергии затруднен в силу ограниченного количества мест, где возможно такое производство, то владельцы существующих гидростанций получают единовременное увеличение в цене своих предприятий, которое отражает текущую (диконтированную) ценность потока ренты.

Пять федеральных Администраций по продаже гидроэнергии (Power Market Administrations), которые владеют плотинами и производят энергию, в настоящее время не продают ее по рыночным ценам. Вместо этого они отпускают ее государственным дистрибьюторам по ценам, отражающим низкие издержки производства гидроэнергии [Block and Lenard, указ. соч., стр. 5-2]. В мире без регулирования, если бы плотины остались в государственной собственности, то эта практика скорее всего сохранилась бы, так как политические силы, которые поддерживают такое положение вещей, вряд ли исчезнут. Напротив, если бы плотины находились в частном владении, электричество, произведенное ими, имело бы цену, сопоставимую с ценой производителей, использующих традиционные виды топлива. Таким образом, в случае гидроэлектроэнергии, наличие государственной собственности действительно меняет цену, по которой продается энергия.

Резюмируя сказанное выше, государственные субсидии на электроэнергию, которые влияют на цену энергии через издержки производства дополнительной единицы, создадут в нерегулируемом мире экономические диспропорции. Субсидии способствуют потреблению энергии определенных производителей не потому, что их затраты действительно ниже, а потому, что их затраты субсидируются. С другой стороны, гидроэлектроэнергия является более дешевой, но она не служит маргинальным производителем энергии. Поэтому цена гидроэнергии не приводит к экономическим диспропорциям. Наоборот, она напоминает разовое пожертвование, и неудивительно, что за его получение соревнуются разнообразные интересы.

Государственная энергетика использовалась бы эффективно в нерегулируемой среде, если все федеральные капитальные и налоговые льготы были бы отменены как для новых проектов, так и для расширения старых. Сохранение субсидий для существующих проектов не приводило бы к искажению экономических решений, поскольку дополнительное производство энергии не субсидировалась бы. Хотя в идеале желательна приватизация, сохранение льгот для существующих проектов, при условии их отмены для новых и для модернизации старых, вызвало бы меньше политических разногласий, чем полная приватизация, и способствовало бы повышению экономической эффективности в нерегулируемой среде.

Юрисдикция штата против федеральной юрисдикции

Должны ли штаты обладать правом налагать ограничения на выход на рынок электроэнергии, т .е., правом учреждения монопольных привилегий? Говоря шире, может ли федеральное правительство предотвратить нанесение ущерба потребителям со стороны штатов? Инфраструктурные компании, принадлежащие частным инвесторам, и их профессиональные ассоциации выступают за то, чтобы федеральное правительство не могло препятствовать штатам регулировать сферу коммунальных услуг. ["The Schaefer Legislation: Where the Stakeholders Stand", Electricity Daily, July 15, 1996, стр. 2.] Другие, включая Пола Баллоноффа и Роджера Пилона (Paul Ballonoff and Roger Pilon), настаивают на том, что преимущественное право федерального правительства регулировать рыночные процессы в штатах является конституционным. [Roger Pilon, "Freedom, Responsibility, and the Constitution: On Recovering Our Founding Principles", Notre Dame Law Review 68 (1996): 507--547; and Ballonoff, указ. соч., стр. 90--102.]&ljcy;

Каковы бы ни были конституционные полномочия, реальность такова, что Конгресс до сих пор вмешивался в вопросы регулирования со стороны штатов. В 1980 году Конгресс отменил федеральное регулирование грузовых перевозок между штатами, однако регулирование перевозок внутри шататов со стороны их правительств сохраняется [Paul Teske, Samuel Best, and Michael Mintrom, Deregulating Freight Transportation (Пол Теск, Сэмьюэл Бест и Майкл Минтром, Дерегулирование грузового транспорта) (Washington: American Enterprise Institute, 1995)]. Главным результатом сохранившегося регулирования стало ограничение вхождения новых фирм на рынок и повышение стоимости перевозок для потребителей. Например, перевозка табака из Техаса в Луизиану (125 миль) в 1994 году стоила $450, а транспортировка того же груза на 85 миль в пределах Техаса обходилась в $750 [там же, стр. 116].&ljcy;

Первые зерна изменения этих удобных картельных правил были посеяны судебным делом в отношении компании Федерал Экспресс (Federal Express) [там же, стр. 128--145]. Штат Калифорния пытался регулировать интенсивные грузовые перевозки Федерал Экспресс в пределах своего штата. Федерал Экспресс подала в суд, утверждая, что компания подчиняется федеральным правилам авиаперевозок. Суд нижней инстанции вынес вердикт не в пользу Федерал Экспресс. Однако, в 1991 году Девятый Окружной Апелляционный Суд признал недействительными калифорнийские правила, а Верховный Суд отказался слушать дело, оставив в силе решение апелляционного суда. Юнайтед Парсел Сервис (United Parcel Service) изначально подчинялась правилам регулирвоания авто- , а не авиаперевозчиков. Однако, компания захотела получить то же освобождение от правил штата, что и Федерал Экспресс. В 1994 году другие фирмы, занимающиеся грузовыми перевозками, также стали претендовать на освобождение, не желая, чтобы две гигантские компании имели преимущество, и Конгресс освободил от регулирования со стороны штата всех автоперевозчиков, кроме компаний, занимающихся перевозками для домохозяйств.

Из дела о регулировании грузовых перевозок между штатами можно извлечь два урока для электроэнергетики: один нормативный и один позитивный. Во-первых, Конгресс вмешался, чтобы отменить постановления штата для фирм-автоперевозчиков, направленные против потребителя, и никаких вопросов конституционного характера не поднималось. Во-вторых, как только одной фирме в судебном порядке дали право играть по другим правилам, нежели ее конкуренты, политическое статус-кво быстро изменилось с ситуации наличия регулирования на ситуацию его отсутствия. Роль в электроэнергетике нерегулируемых предприятий, занимающихся когенерацией, аналогична роли Федерал Экспресс в изменении регулирования грузовых перевозок между штатами. Первоначальное исключение из сферы регулирования ведет к свертыванию политической поддержки регулирования.

Заключение

Существующая в настоящее время регулируемая вертикально интегрированная энергетика расточительна. Дорогие ядерные и независимые источники поставляют электроэнергию даже несмотря на то, что их цены выше сложившихся рыночных цен, и в то же время 25% мощностей тепловых станций, работающих на угле, не используется в периоды непиковой нагрузки.&ljcy;

Политики приняли решение заняться реструктуризацией вместо того, чтобы устранить систему регулируемых территориальных привилегированных монополий, которая привела нас к нынешней неэффективной энергосистеме. Справедливая в общем случае идея, что возможность выборы -- это хорошо, привела политиков к убеждению, что производители и потребители для совершения купли-продажи энергии должны встречаться на торговой площадке вроде фондовой биржи, используя существующие электрические сети аналогично Юнайтед Парсел Сервис (United Parcel Service) для транспортировки продукции между производителем и потребителем.

Проблема, однако, состоит в том, что передача и производство электроэнергии являются взаимозаменимыми благами (substitutes). Достижение правильного сочетания производства и передачи является экономической, а не инженерной задачей. Но разработке эффективного ценообразовани на услуги по передаче уделяется мало внимания. Без эффективных цен на передачу невозможен обоснованный выбор между производством электроэнергии и ее транспортировкой.

Более многообещающей альтернативой является отказ от регулирования вертикально-интегрированных компаний при сохранением экономических выгод от вертикальной интеграции. В этом случае надо просто аннулировать ограничения, создающие привилегии монополиям и пререпятствующие конкуренции, и ликвидировать государственное регулирование коммунальных услуг.&ljcy;

И электрические компании, и потребители возражают против такой программы. Компании -- потому что без гарантированного притока доходов, обеспечиваемого государственным регулированием, упадет рыночная цена активов конкретных высокозатратных производителей энергии. Однако, рынок заранее (ex ante) компенсирует инвесторов за риски, связанные со сменой политики, в особенности политики регулирования, поскольку все знают, что привилегии, дарованные государством, могут быть и аннулированы. Компенсация ex post не является ни эффективной, ни справедливой.

Потребители возражают, так как полагают, что рыночные механизмы не смогут держать в узде существующие монопольные системы передачи и распределения энергии. Однако, исследования ученых свидетельствуют, что регулирование очень мало способствует ограничению цен на услуги. В отдельных регионах страны, где существует реальная конкуренция, цены ниже, чем в других областях. Кроме того, децентрализованные генераторы, работающие на природном газе, по-видимому являются жизнеспособной альтернативой традиционным услугам электроэнергиетики.

Даже при том, что возражения потребителей и производителей энергии против отмены регулирования являются необоснованными, различные группы выдвигают другие возражения, однако ни одно из них не может служить основанием для отказа от подлинного дерегулирования. Перекрестные субсидии для сельских потребителей, цены реального времени, распределение выгод от дерегулирования между коммерческими потребителями и населением, а также между штатами, увеличение загрязнения воздуха, субсидии государственной энергетике -- все это представляет собой препятствия различной степени сложности на пути к настоящему дерегулированию.

Издержки производства коммунальных услуг в сельской местности могут оказаться больше, чем в городах, хотя исследования показывают, что издержки по оказанию телефонных услуг в сельской местности не являются более высокими. Если субсидии сельским потребителям являются политической необходимостью, то они должны быть прямыми,, как талоны на продукты питания, а не спрятанными в завышенной цене для других потребителей.

Нынешние цены на электроэнергию отражают средние, а не предельные издержки. Пиковые цены на энергию в настоящее время слишком низки, а непиковые -- слишком высоки. Для того, чтобы получить выигрыш в эффективности за счет дерегулирования, необходимо сопротивляться политическому давлению, направленному на сохранение ценообразования по единому тарифу.

В краткосрочной перспективе большинство явных выгод от дерегулирования электроэнергетики получат промышленные потребители, которые внесут изменения свой производственный цикл, чтобы воспользоваться преимуществами низких непиковых цен. Но и другие потребители получат выигрыш в форме более низких цен на промышленную продукцию. В долгосрочной перспективе цены на электроэнергию сократятся на 3--4 цента за кВт-ч для всех потребителей.

Штаты, имеющие в настоящее время дешевую электроэнергию, опасаются, что их затраты на энергию возрастут, как только их дешевая электроэнергия начнет продаваться за пределы штата. Действительно, разница в цене между регионами, превышающая затраты на транспортировку, не сможет сохраняться долго. Однако в ближайшей перспективе ограничения на линии электропередач между регионами будут препятствовать приближению всех цен к среднему на сегодняшний момент значению по США -- 6,6 цента за кВт-ч.

Беспокойство по поводу загрязнения воздуха мотивируется вероятным в условиях дерегулирования увеличением использования теплоэлектростанций, работающих на угле. Совокупные выбросы SO₂ уже взяты под контроль положениями Закона о чистом воздухе 1990 года. Выбросы NO_x могут слегка повыситься, однако только на фоне общей тенденции к снижению.

Субсидии государственной энергетике представляют собой наибольшее препятствие на пути к подлинному дерегулированию. Существование субсидируемых потребителей, например, получающих продуктовые талоны, совместимо с рыночной конкуренцией, а существование субсидируемых фирм -- нет. Если в настоящее время государственную собственность и субсидии нельзя отменить в силу политических причин, то субсидии следует ограничить только действующими предприятиями с тем, чтобы расширение производства происходило в равных условиях.