О естественных монополиях и немонополиях

Представляется, что в нынешней дискуссии о естественных монополиях и их реструктуризации полезно внести некоторые определения и уточнения.

Когда речь идет о "естественных монополиях" (ЕМ), то традиционное определение предполагает сферу деятельности, в которой явление повышения экономической эффективности вследствие увеличения масштаба операций не оставляет возможностей для конкуренции и формирования конкурентной среды. Думается, что здесь необходимы как минимум определенные уточнения и даже смещение акцентов.

Вопрос эффекта масштаба может быть спорным и представляется не всегда решающим. Если посмотреть на примеры ЕМ, то надо отметить, что они характеризуются в целом такими особенностями:

• либо это сферы, в которых барьер (порог) для выхода конкурента на рынок (в силу объема ранее понесенных действующими субъектами рынка затрат) велик
• либо/и это сферы, где дублирование объектов затруднено или невозможно по тем или иным причинам.

Как правило, высокий порог входа на рынок характерен для инфраструктурных отраслей, и прежде всего энергетических сетей. Конечно, разработка крупного месторождения тоже требует огромных затрат. Но как правило в природе есть значительное разнообразие масштабов ресурсов, что при разумной налоговой системе позволяет сделать коммерчески выгодной работу агентов рынка различного масштаба. Однако если эффективная доставка продукта потребителю возможна только (или преимущественно) через протяженные сети, то для создания конкуренции необходимо строительство сопоставимых по масштабу сетей (именно сетей, а не отдельных объектов, чтобы конкуренция распространялась на значительную территорию), что может быть экономически оправданным только на быстро растущих рынках. При этом во многих случаях собственник существующей сети уже в той или иной степени расплатился с инвестиционными издержками, и для него эксплуатация сети обходится существенно дешевле, чем для конкурентов, создающих новую сеть. В результате собственник сети получает таким образом исключительные преимущества, создающие практический запрет на появление новых участников рынка.

При этом мы говорим только о препятствиях экономической природы, оставляя на время в стороне вопросы регуляторных ограничений доступа на рынок.

Есть классические примеры преодоления этих препятствий, только подтверждающие масштаб проблем. Так, в Германии в 90-е годы совместными усилиями Газпрома и Винтерсхалла (дочерняя структура нефтехимического концерна БАСФ), в ответ на жесткую позицию доминирующего субъекта отрасли -- Рургаза -- была создана альтернативная система доставки российского газа. Даже при поддержке столь влиятельных и мощных структур потребовались годы и инвестиции, исчисляемые миллиардами долларов, чтобы завоевать порядка 15% германского рынка газа. Значительная часть вновь созданной инфраструктуры пока недогружена; есть примеры, когда вновь построенные газопроводы идут параллельно существовавшим ранее и транспортируют газ в противоположном направлении и т.п.

Вторая упомянутая выше проблема -- трудность дублирования в первую очередь характерна для местных сетей жизнеобеспечения (то, что входит в ЖКХ, местные трубопроводы и т.п.). Классический аргумент заключается, например, в том, что нельзя построить несколько теплотрасс, ведущих к одному и тому же жилому дому.

Господствующие взгляды на рассматриваемые проблемы претерпели значительную эволюцию. На этапе создания и раннего развития инфраструктуры ЕМ в первую очередь речь шла о "защите" ЕМ и даже о превращении не вполне ЕМ видов деятельности в сферы, охраняемые законом и/или долгосрочным договором власти с бизнесом. Таковы условия "франчайзинга" (исключительных прав), которые предоставлялись, например, долгосрочными договорами газораспределительным компаниям местной властью для создания и эксплуатации сетей. В обмен на избавление от конкуренции (и тем самым определенную гарантию возврата инвестиций) на компании накладывались обязательства -- например, обеспечения потребностей в данном виде услуг всех потенциальных их потребителей на данной территории.

Сразу отметим важный вопрос -- местоположение ЕМ, т.е. идет ли речь о национальной ЕМ, региональной или местной ЕМ. Одним из недостатков российского закона "О естественных монополиях" и практики его применения является непроработанность этого вопроса.

Опыт целого ряда стран и различных сфер ЕМ привел к пониманию как плюсов, так и минусов эксклюзивных прав. Плюсы достаточно очевидны -- это стабильность и предсказуемость бизнеса, облегчающие привлечение инвестиций для его становления и развития. Среди минусов -- и загнивание бизнеса, и "ожирение" компаний, и сращивание бизнеса с властью (причем часто во вполне легальных формах -- так, в Германии на местном уровне завышение тарифов на газ и включение разных местных "податей" в их состав стало важным источником финансирования популярных у населения местных проектов типа строительства бассейнов и т.п.).

Поэтому современный подход, сформировавшийся, кстати, не так давно (например, в газовой отрасли -- в течение последних 15 лет) заключается не в игнорировании самого понятия ЕМ, а в отказе от эксклюзивных прав (в том числе, что наиболее важно -- части прав собственника) на использование объекта ЕМ и в создании, посредством соответствующего регулирования, доступа других участников рынка к нему.

Новый постулат выглядит так -- если вы являетесь собственником объекта, который по своему типу относится к объектам ЕМ, то вы должны предоставлять право другим участникам рынка использовать его. Подчеркнем -- речь идет не о индивидуальном объекте, а о типе объектов. Например, в одном и том же направлении может одновременно существовать несколько трубопроводов или даже трубопроводных систем, принадлежащих разным собственникам; т.е. де-факто транспортировка продукта в этом направлении не является монопольной функцией одного юридического лица. Тем не менее на каждого из владельцев этих трубопроводов накладывается требование о предоставлении доступа к его объектам.

С другой стороны, ясно, что существующий субъект ЕМ имеет многочисленные преимущества перед потенциальными новыми участниками рынка в силу сложившихся связей, умений, опыта и т.п., а кроме того, в силу того, что при введении доступа он может использовать преимущества, связанные с наличием у него одновременно информации о собственных операциях и операциях других субъектов, использующих его услуги как субъекта ЕМ. Поэтому необходимы те или иные формы уравнивания положения традиционных игроков и новых участников.

У нового подхода (который, кстати, и получил в целом название либерализации соответствующих рынков) есть много критиков. Их аргументы, если отбросить спекулятивный элемент, сконцентрированы на том, что резкое и неумелое введение нового режима может серьезно ухудшить сложившиеся условия функционирования соответствующего рынка и положение его действующих участников.

Действительно, при введении новых правил сразу возникает масса вопросов -- собственник заключал договора и вообще создавал и вел свой бизнес (причем, в таких капиталоемких отраслях, как правило, на долговременной основе) в других условиях, не предполагая введения правил доступа. Его интересы должны быть (в разумных рамках) защищены в переходный период.

Все сказанное выше -- только общая схема подхода к вопросу, который в конкретных условиях обрастает массой деталей и отличий.

Новый подход -- не панацея. Только жизнь и многочисленные примеры его применения смогут показать, насколько его положительные стороны перевешивает связанные с ним риски. А среди них -- очевидное усложнение финансирования развития объектов ЕМ

Яркий пример-сравнение, недавно приведенный А.Н.Илларионовым, о парикмахерской как виде услуг в сопоставлении с услугами ЕМ, как раз и подчеркивает объективные различия этих видов услуг -- хотя парикмахерская тоже бесспорно обеспечивает важные услуги, для открытия парикмахерской не требуется больших инвестиций и в этом виде деятельности дублирование не затруднено. Правда, имеется значительный опыт искусственного ограничения конкуренции в такого рода услугах за счет разного рода лицензий, разрешений и т.п., так что при определенной степени извращенности и парикмахерский бизнес можно превратить в ЕМ (в старом смысле этого понятия).

Итак -- существует ли такое понятие как ЕМ (в вышеуказанном "новом" смысле) и что будет, если мы откажемся от него? Наш ответ " да, существует, и отказ от него может означать на практике в соответствующих сферах бизнеса только возврат (явный или неявный) к общенациональным и региональным монополиям старого типа.

А если мы признаем наличие (или полезность) такого понятия, как ЕМ, то что это означает на практике? Суммируя, можно сказать, что фактически в современном понимании термин ЕМ подразумевает не защиту монопольных прав собственника объекта ЕМ и/или ограничение конкуренции в этой сфере. Напротив, речь идет о том, что эта сфера бизнеса открыта для входа новых участников, но каждый участник, как уже существующий, так и новый, должен понимать, что деятельность в сфере ЕМ накладывает на него ряд обязательств, которых вообще говоря нет в других сферах. Среди этих обязательств важнейшие: доступ третьих сторон к использованию инфрастуктуры объектов ЕМ; в случае, если собственник объекта ЕМ является одновременно пользователем его услуг " раздельное ведение бухгалтерии, отражающей затраты на выполнение услуг по ЕМ и другим видам деятельности, и равный подход при предоставлении услуг к собственным (аффилированным) и сторонним потребителям.

Каковы правила доступа -- должен ли это быть доступ только к свободным мощностям или свободный доступ всех участников рынка к инфраструктуре ЕМ, является ли доступ регулируемым (т.е. действует специальный орган, определяющий правила доступа и следящий за их выполнением, а также устанавливающий тарифы на услуги, связанные с доступом) или переговорным (т.е. действуют общие правила предоставления доступа, а конкретные условия доступа определяются путем переговоров вовлеченных сторон), как регулируется доступ в случае дефицита мощностей объекта ЕМ -" все это и многое другое может решаться по-разному (в том числе на основе более либеральных и менее либеральных принципов) в зависимости от конкретной ситуации.

Какие сферы деятельности или объекты следует относить к ЕМ? Небольшой по времени опыт применения российского закона "О естественных монополиях" показал, что приведенный в нем перечень достаточно корректен и в целом отражает мировые тенденции.

Рассмотрим теперь другой пример, приводимый в дискуссии -- о том, что если мы имеем две региональные ЕМ (например, две сети энергоснабжения), то потребителю, расположенному в первом регионе вблизи границы второго, вполне может оказаться выгодным подсоединиться к сети второго региона. По мнению Ю.Кузнецова, этот пример доказывает некорректность самого понятия ЕМ. На самом деле, этот пример мог бы работать против прежнего, традиционного понимания ЕМ, когда права собственника ЕМ защищались предоставлением ему эксклюзивных прав на той или иной территории. Действительно, данный пример указывает на один из аспектов экономической неэффективности такой защиты ЕМ. Вместе с тем при современном понимании ЕМ здесь не видно ни вопроса, ни противоречия: если вам это выгодно -- стройте новый элемент сети и подсоединяйтесь к другому региону; возможно, при этом вы выиграете на снижении тарифов за пользование инфраструктурой ЕМ; но при этом знайте, что построенный элемент сам становится объектом ЕМ, а его собственник подпадает под те регулирующие правила, которые установлены для ЕМ.

Представляется ясным, что при анализе вопросов реструктурирования компаний, включающих элементы ЕМ, необходимо учитывать особенности их статуса и роли. Хотя сам по себе такой учет, конечно, не предопределяет форм реструктурирования, и оставляет достаточно большой простор для решений.

В заключение нельзя не отметить, что обсудив сказанное выше, мы тем не менее приходим к некоторой проблеме лингвистического свойства. Получается, что в современном понимании ЕМ -- и не всегда монополия (может быть много владельцев объектов ЕМ), и ее естественность тоже весьма специфична -- она теперь означает только то, что в соответствующей сфере "естественно" действуют определенные правила и ограничения (но не всегда монополии). Т.е. перед нами тот случай, когда пришедший из прошлого термин мешает, вызывая ассоциации (и создавая эмоциональную окраску), которые не помогают пониманию существа вопроса.

Отметим в этой связи, что понятие ЕМ перекликается с другим важным понятием "public services" (или общественных услуг -- ОУ), и "public utilities" как организаций, оказывающих такие услуги. В отличие от слов ЕМ лингвистически понятие "общественные услуги" целиком несет позитивный заряд. На деле же речь идет о настолько важных сферах, связанных с жизнеобеспечением и нормальным функционированием общества, что работа в них предполагает определенную ответственность и соблюдение правил. Например, понятно, что внезапное закрытие парикмахерской неприятно для ее постоянных клиентов, но не несет тяжелых социально-экономических последствий, в то время как внезапный отказ от предоставления услуг энерго- или газоснабжения может иметь катастрофические последствия.

Понятие ОУ широко используется за рубежом, но в отличие от ЕМ, как таковое не представлено в российском законодательстве. Вместе с тем особенности выполнения ОУ на самом деле частично отражены в $6 "Электроснабжение" Главы 30 Гражданского Кодекса РФ, законе "Об особенностях банкротства в отраслях ТЭК" и должны быть отражены в готовящемся законе "О федеральных энергетических системах".

Можно сказать, что в российском законодательстве термин ЕМ сразу пришел дедуктивно, как обобщенное понятие для целого класса явлений, а понятие ОУ вводится индуктивно, отталкиваясь от примеров. Трудно сказать, лучший ли это путь.