Запрет вертикальной интеграции увеличивает риски инвестиций в электроэнергетику.

В ходе дискуссии о реформе электроэнергетики выявились вопросы, ставшие предметом наиболее ожесточенных и бескомпромиссных споров. К ним относится проблема вертикально-интегрированных компаний (ВИК).

Противники ВИКов считают необходимым принудительное отделение генерации от передачи электроэнергии и законодательный запрет на совмещение этих двух видов деятельности в рамках одной компании. Доступ генераторов к чужим сетям должен осуществляться на основе "недискриминационного свободного доступа", т.е. владельцы сетей обязаны обслужить всякую генерирующую компанию на условиях, заданных регулирующими органами. С этих позиций выступают, в частности, авторы концепции реструктуризации РАО ЕЭС, а также Минэкономразвития.

Сторонники ВИКов хотят сохранить существующие вертикально-интегрированные АО-энерго в качестве гарантов стабильности энергоснабжения на территориях. Многие из них, однако, считают необходимым обеспечить "недискриминационный свободный доступ" независимых производителей к сетям АО-энерго. Такова, например, точка зрения некоторых представителей миноритарных акционеров РАО ЕЭС.

Есть, наконец, и третья точка зрения. Ее представители, к которым относится и автор этих строк, считают недопустимым введение законодательных запретов на вертикальную интеграцию. К недопустимым ограничениям относятся и другие формы нарушения государством прав собственности и свободы контрактов, включая "свободный недискриминационный доступ". Поскольку противники ВИКов стремятся к расширению государственного вмешательства, а их сторонники - к сохранению его на существующем уровне, то последние на данном этапе оказываются отчасти естественными союзниками "либералов", выступающих против законодательного запрета ВИКов.

В целом логика противников ВИКов сводится к следующим тезисам ( см., например, статью Кирилла Рогова):

 

ВИК, владеющая существующими местными сетями, не будет покупать "чужую" энергию, пока не продаст всю "свою";

 

• ВИК, владеющая существующими местными сетями, будет получать "монопольную ренту", которая является несправедливым и вообще неправедным доходом, и поэтому должна быть тем или иным способом конфискована;
• ВИК, владеющая существующими местными сетями, будет заниматься перекрестным субсидированием, которого не будет, если запретить генераторам и потребителям иметь собственные сети;
• наличие подобных компаний приведет к увеличению или "коммерциализации" "административного ресурса", находящегося в распоряжении региональных властей, а это означает укрепление "олигархического государственного рынка".

Разберем эти четыре тезиса.

1. Независимые генераторы и проблема "монопольной ренты"

Представим себе ВИК, имеющую возможность покупать промежуточный продукт (электроэнергию) и при этом не имеющую конкурентов в продаже конечного продукта или услуги (в доставке электроэнергии к потребителям). Дело происходит на полностью свободном (нерегулируемом) рынке. Тезис противников ВИКов состоит в том, что при любых условиях эта компания будет в первую очередь загружать свои мощности по производству промежуточного продукта и лишь после этого закупать его извне. Однако это противоречит элементарной экономической логике. Если, например, издержки производства промежуточного продукта у независимого производителя ниже, чем на собственных мощностях, то ВИКу выгоднее договориться о поставках со стороны, нежели загружать полностью свои мощности. При этом договорная цена попадет в интервал между уровнем издержек на чужой и на собственной установке. Этот результат не зависит от того, является ли ВИК монополистом на рынке продаж конечного продукта или действует в условиях конкуренции.

Однако, возражают противники ВИКов, владелец сетей будет получать почти всю разницу между издержками производства на независимых установках и рыночной ценой, то есть "монопольную ренту". Это неправильно и несправедливо. Естественно, этот аргумент подразумевает, что существует некая "справедливая цена", известная внешним наблюдателям и, конечно, государству. Все, что превосходит эту цену, должно быть в той или иной форме конфисковано и перераспределено регулирующими органами. Предполагается, что при отделении сетей от генерации это перераспределение будет осуществляться, во-первых, более легко, а во-вторых, не региональными, а федеральными властями, что будет хорошим способом борьбы с "региональным феодализмом".

Слабое звено этого рассуждения очевидно: на каком основании третьи лица, не участвующие в рыночном обмене, будут решать, какая цена "правильная", а какая "неправильная", и имеет ли место "монопольная рента"? Даже если им известны все бухгалтерские издержки (которые, как известно, не совпадают с экономическими издержками), каков будет эталон сравнения?

Но это еще не все. То, что противники ВИКов считают "монопольной рентой" - это выгода владельца от обладания уникальным объектом. Но ведь практически каждый материальный объект является уникальным, если не по своим качествам, то хотя бы в отношении времени и места. Следовательно, любой предмет собственности может в тех или иных обстоятельствах стать источником "монопольной ренты". То же самое относится и к услугам.

Поэтому, если уж последовательно бороться с этим злом, то нужно: регулировать торговую надбавку во всех магазинах, расположенных на расстоянии N метров от автобусной остановки; обложить специальным налогом всех талантливых врачей, учителей, инженеров, а также способных и прилежных рабочих; обложить специальным налогом всех красивых женщин, а также их мужей; обложить сложным дифференцированным налогом всех покупателей потребительских товаров (они получают ренту, т.к. оценивают купленный товар выше, чем уплаченные деньги - то, что в теории называется потребительским излишком или потребительской рентой). Если же принцип конфискации ренты проводить избирательно (к электросетям - применяем, а к магазинам или красивым женщинам - нет), то "борьба с монополизмом" вскоре обернется полным произволом и торжеством "административного ресурса".

Таким образом требование конфискации или ограничения "монопольной ренты" с помощью государственного регулирования - это произвольное нормативное суждение, основанное на неявном навязывании обществу ценностных представлений отдельных его членов. Неприемлемы также и меры государственного насилия, предлагаемые для его реализации, в том числе запрет на совмещение разных видов деятельности и принудительное разделение компаний.

2. Регулирование сетевого бизнеса как способ борьбы с инвестициями

Борьба с "монопольной рентой" чрезвычайно вредна и с прагматической точки зрения, особенно если ставить целью государственной политики привлечение инвестиций. То, что теоретику, рассматривающему рынок в его застывшем, мгновенном состоянии, представляется "монопольной рентой", в живом рыночном процессе является предпринимательской прибылью потенциального инвестора. Если владелец сетей получает чрезвычайно высокий доход, и отсутствуют административные барьеры для входа на рынок сетевых услуг, то это привлекает в данный вид бизнеса новых инвесторов. Чем выше доход, тем больше привлекательность. Новое создается как раз в тех сферах, где временно существует то, что противники ВИКов называют "монопольной рентой". Полный запрет на совмещение генерации и сетей, административная фиксация тарифов на передачу энергии по сети и правило "свободного недискриминационного доступа генераторов к сетям" крайне отрицательно повлияют на привлечение инвестиций в отрасль.

Регулирование тарифов
Если тарифы на передачу административно устанавливаются на более низком уровне, чем они сложились бы на свободном рынке (например, по формуле "издержки + средняя прибыль по народному хозяйству"), то многие потенциальные проекты в этой сфере окажутся невыгодными. С другой стороны, многие потребители будут вынуждены строить небольшие локальные генераторы, зачастую менее эффективные, чем подключение к чужим сетям в условиях свободного рынка. Иными словами, регулирование тарифов на передачу стимулирует недоинвестирование сети. В условиях рахитичного сетевого хозяйства России вероятно возникновение многочисленных "запертых мощностей", которые будет физически невозможно использовать для снабжения близлежащих энергодефицитных районов. Более того, многие потенциально прибыльные электростанции не будут построены из-за риска превращения их в "запертые мощности".

Свободный недискриминационный доступ к сетям
По мысли противников (а также ряда сторонников) ВИКов, любой производитель должен иметь право использовать сети, принадлежащие другому собственнику, для передачи своей электроэнергии потребителям. Иными словами, все объекты определенного типа - линии электропередачи - могут стать предметом частичной конфискации в пользу третьих лиц. Таким образом предполагается победить монополизм владельцев сетей.

На самом деле эта норма, как видно из примера Геннадия Лебедева, дестимулирует инвестиции не только в передачу, но и в генерацию. Предположим, инвестор Х решил построить электростанцию около угольного разреза и провести ЛЭП к заводу, находящемуся за несколько сот километров. Заключен соответствующий контракт, завершено строительство, начались поставки. Но тут появляется инвестор Y, который говорит: "Я тоже построю неподалеку электростанцию. Но ЛЭП строить не буду. А вы, г-н X, предоставите мне свободный недискриминационный доступ к своей сети, положенный мне по закону, - чтобы я мог продавать свою электроэнергию этому заводу и другим потребителям. А то, что вы при этом не окупите затраты на строительство линии - меня не волнует. Я действую законно, а вы страдаете справедливо, как монополист".

Зная о существовании подобных рисков, захочет ли инвестор X строить свою электростанцию и сеть? Если прибыль не покрывает риск - то нет. И инвестор Y свою строить не будет, т.к. для него это решение эффективно только при условии паразитирования на чужих сетях. Таким образом, принцип "свободного недискриминационного доступа" резко повышает уровень рисков, связанных с частичной конфискацией собственности инвестора.

Борьба с сетевым монополизмом - хороший способ подавления частных инвестиций в сеть и в энергетику вообще. Когда это станет понятно, сразу возникнет потребность решать проблему с помощью новых мер госвмешательства - например, бюджетного финансирования развития сети. Со всеми вытекающими последствиями в отношении "административного ресурса".

3. "Недопуск внешних генераторов" и "перекрестное субсидирование"

Еще один аргумент противников ВИКов состоит в том, что существующие АО-энерго, будучи оставлены "как есть", станут "региональными монополистами". Они не будут допускать к потребителям эффективные независимые станции и займутся "перекрестным субсидированием" под диктовку губернаторов.

Как мы уже видели, на свободном рынке этого происходить не должно. "Но ведь в российской экономике все не так! - возражают нам. - Региональные администрации не допускают "чужаков", губернаторы предпочитают держать свою территорию на дорогой энергии "своих", пусть и неэффективных производителей, нежели обеспечить снабжение региона дешевой электроэнергией с федеральных станций".

Почему это происходит? Ссылку на природную злобу и глупость губернаторов и директоров АО-энерго нельзя признать убедительной. Зато играет свою роль административное регулирование цен по затратному принципу, стимулирующее рост издержек. Но дело даже не в этом.

Зададимся вопросом: так ли уж нерационально поведение местных энергокомпаний с экономической точки зрения? "Неэффективные местные генераторы" - это в основном ТЭЦ, вырабатывающие электроэнергию вместе с теплом по комбинированному циклу. Эти ТЭЦ создавались и поддерживаются для обеспечения работы городских систем центрального отопления, а электроэнергия для них - попутный продукт. Но это означает, что экономические издержки производства электроэнергии на ТЭЦ равны нулю! Причем независимо от того, является теплоснабжение прибыльным или убыточным, принимается решение о производстве тепла под давлением местных администраций или по рыночным мотивам и т.д.

Поясним эту мысль простым примером. Водитель, выполняя коммерческий рейс, везет товар из одного пункта в другой. По дороге он подсаживает к себе попутчика. Каковы его издержки по сделке частного извоза? Очевидно, они равны нулю, так как при отказе от сделки водитель ничего бы не сэкономил. Все расходы на перемещение по маршруту уже заложены в его первоначальном решении о перевозке груза.

Что же касается ТЭЦ, то поскольку вырабатываемая ими "попутная электроэнергия" производится при нулевых экономических издержках, она является сверхконкурентоспособной по сравнению с производимой на больших федеральных станциях. Поэтому решения АО-энерго о "недопуске внешних генераторов на внутренний рынок" являются абсолютно рациональными и эффективными экономическими решениями. Поскольку бухгалтерские издержки отличаются от экономических, эти решения эффективны независимо от величины отчетных убытков или прибылей, получаемых за счет муниципального теплоснабжения.

Расхожий миф о "неэффективных местных генераторах электроэнергии" возникает из особенностей системы учета и административного регулирования цен на тепло и электроэнергию. В частности, правила учета требуют "отнесения" части затрат на попутную продукцию. Поскольку же цены и на тепло, и на электроэнергию регулируются по затратному принципу (но при этом цены на тепло удерживаются на "социально приемлемом" уровне), возникает мощный стимул к тому, чтобы относить на электроэнергию большую часть издержек. Естественным способом избавления от этой проблемы является ликвидация затратного ценообразования на тепло, т.е. дерегулирование рынка тепла, а не насильственное дробление компаний и запрет тех или иных форм производственной организации.

Теперь о "перекрестном субсидировании", которое следует отличать от ценовой дискриминации (продажи компанией одного и того же товара разным потребителям по разным ценам). Ценовая дискриминация широко применяется на конкурентных рынках и является способом повышения эффективности производства и маркетинга, а также улучшения обслуживания потребителей. Ярким примером применения ценовой дискриминации на рынке, подвергшемся глубокому дерегулированию, является авиационный пассажирский транспорт США с его развитой системой скидок и дифференцированным обслуживанием разных категорий пассажиров.

Под перекрестным субсидированием обычно понимается такая ценовая дискриминация, при которой определенные категории потребителей приобретают товар по цене ниже издержек производства. Но бухгалтерские издержки - вещь достаточно условная, существенно зависящая от процедуры отнесения общих и условно-постоянных затрат. Следовательно, не существует никакого однозначного критерия для различения на основе отчетности перекрестных субсидий и простой ценовой дискриминации. По данным формальной отчетности то, что с точки зрения продавца является прибыльной операцией, может казаться перекрестным субсидированием. Фактически же представление о "перекладывании издержек с одного потребителя на другого" - не более чем бухгалтерская фикция. Для внешнего наблюдателя, будь то государственный чиновник или "либеральный экономист", нет ни логической, ни практической возможности отличить "перекрестное субсидирование" от обычной купли-продажи.

Все это в полной мере относится и к российским АО-энерго. Поскольку экономические издержки производства электроэнергии на ТЭЦ близки к нулю, можно предположить, что отпуск электроэнергии населению по "заниженным" ценам в большинстве случаев является прибыльной коммерческой операцией. На полностью дерегулированном рынке ценовая дискриминация скорее всего сохранится.

4. Проблема "административного ресурса"

Последний из разбираемых аргументов противников ВИК касается так называемого "административного ресурса" местных властей. Почему-то хорошим способом борьбы с этим злом считается введение новых административных и законодательных регулятивов и запретов (например, запрета на вертикальную интеграцию). Это очень похоже на борьбу с бюрократизмом путем написания соответствующих инструкций. Новые регулятивы и запреты только приведут к расширению и перераспределению "административного ресурса", но никак не к его уменьшению. Всякая новая норма регулирования создает новые проблемы, которые можно решать либо ее отменой (что при нынешнем состоянии умов маловероятно), либо принятием новых норм.

Хорошо известно, что антимонопольное регулирование в странах Запада стало одним из важнейших инструментов "политического рэкета" - аналога нашего "административного ресурса". Кроме того, противники ВИКов не приводят никаких аргументов в пользу того, что централизация "административного ресурса", на которую направлены предложения "реформаторов", лучше его децентрализации.

Вообще формулировки об "административном ресурсе" и "олигархическом государственном рынке" представляются чересчур туманными. За последние годы в России не только не произошло сокращения государственного вмешательства в экономику, но во многих сферах оно существенно расширилось. Это привело к стагнации экономики и к преобладанию экономических структур, получающих доход от применения государственного насилия (этот доход действительно можно назвать "рентой", но он не имеет никакого отношения к выгодам, получаемым при обмене на свободном рынке).

Очевидно, что для борьбы с "олигархическим капитализмом" необходимо препятствовать расширению государственного регулирования везде и всегда, где и когда это возможно. В случае электроэнергетики это означает: 1) отмену регулирования рынков электроэнергии и тепла, включая сетевые рынки; 2) недопущение новых запретов на те или иные формы экономической деятельности и новых регулятивов, нарушающих свободу собственника распоряжаться своим имуществом.

P.S. Существуют аргументы в пользу того, что на свободном рынке электроэнергии ВИКи являются эффективной формой производственной организации. В условиях сетевых ограничений торговля через сеть общего пользования приводит к т. наз. "внешним эффектам" (externalities). Вертикальная интеграция сетей с производителями и/или потребителями - естественный рыночный способ "интернализации внешних эффектов". Альтернативой является создание "энергетического Госплана" - структуры сколь неэффективной, столь и коррупционной. Данная аргументация подробно изложена в брошюре Питера ВанДорена "Дерегулирование электроэнергетики. Начальные сведения". Этот аргумент позволяет сделать разумные предположения о вероятной структуре рынка при его полном дерегулировании, но не имеет прямого отношения к теме данной статьи.

[01.06.2001]