Глава 22. Другая теория демократии

1. Борьба за политическое лидерство

Думаю, что большинство изучающих политику к настоящему времени уже согласились с критикой классической доктрины демократии, содержащейся в предыдущей главе. Я думаю также, что большинство из них согласны или вскоре согласятся принять иную теорию, которая гораздо более правдоподобна и в то же время включает в себя очень многое из того, что приверженцы демократического метода в действительности имеют в виду под этим термином. Как и классической теории, ей можно дать краткое определение.

Будем помнить, что основной проблемой классической теории было утверждение, что у "народа" есть определенное и рациональное мнение по каждому отдельному вопросу и что мнение это реализуется в условиях демократии путем выбора "представителей", которые следят за тем, чтобы это мнение последовательно претворялось в жизнь. Таким образом, выбор представителей вторичен по отношению к первичной цели демократического устройства, а именно: наделить избирателей властью принимать политические решения. Предположим, мы поменяем роли этих двух элементов и сделаем решение проблем избирателями вторичным по отношению к избранию тех, кто будет принимать решения. Другими словами, будем считать, что роль народа состоит в создании правительства или посреднического органа, который в свою очередь формирует национальный исполнительный орган или правительство [Неискреннее слово "исполнительный" на деле указывает в неверном направлении. Однако этого не произойдет, если мы будем использовать его в том смысле, в каком мы говорим об "управляющих" в корпорации, которые делают значительно больше, нежели просто "исполняют" волю держателей акции. [По-английски термины "исполняющий" и "управляющий" в данном контексте передаются одним и тем же словом - "executive". — Прим.ред.]]. Итак, определим: демократический метод — это такое институциональное устройство для принятия политических решений, в котором индивиды приобретают власть принимать решения путем конкурентной борьбы за голоса избирателей.

Объясняя и обосновывая эту идею, мы незамедлительно покажем, что оно как в силу правдоподобности посылок, так и благодаря логической обоснованности предположений значительно улучшает теорию демократического процесса.

Прежде всего у нас есть достаточно эффективный критерий, при помощи которого демократические правительства можно отличить от прочих. Мы видели, что классическая теория сталкивается с трудностями в подобном разграничении, поскольку воле и благу народа могут служить, и во многих исторических ситуациях служили, правительства, которые нельзя назвать демократическими в соответствии с любым из общепринятых смыслов этого слова. Теперь мы в несколько лучшем положении, поскольку решили делать акцент на modus procedendi [процедуре — лат.], наличие или отсутствие которого в большинстве случаев легко проверить [Однако ниже обратите внимание на пункт 4].

Например, при парламентарной монархии типа английской наш критерий демократии выполняется, поскольку монарх может назначить членами кабинета лишь тех людей, которых выберет парламент. В то же время "конституционная" монархия не является демократической, поскольку электорат и парламент обладают всеми правами, которые у них есть при парламентарной монархии, но с одним решающим исключением: у них нет власти назначать правительство. Министры в данном случае являются слугами монарха и по названию, и по сути и в принципе могут быть им назначены или уволены. Такое устройство может удовлетворять народ. Избиратели могут подтвердить этот факт, голосуя против любых изменений. Монарх может быть настолько популярен, что сумеет нанести поражение любому сопернику в борьбе за верховную власть. Но поскольку не существует механизма, делающего такую борьбу эффективной, данный случай не подпадает под наше определение.

Во-вторых, теория, заключенная в этой дефиниции, дает нам возможность воздать должное жизненно важному феномену лидерства. Классическая теория этого не делает. Вместо этого она, какI мы видели, приписывает избирателям совершенно нереальную степень инициативы, практически игнорируя лидерство. Но почти во всех случаях коллективное действие предполагает лидерство -это доминирующий механизм почти любого коллективного действия, более значительного, чем простой рефлекс. Утверждения о функционировании и результатах демократического метода, которые принимают это во внимание, гораздо реалистичнее тех, которые этого не делают. Они не ограничиваются исполнением volonte generale [общей воли?], но продвигаются к объяснению того, откуда она возникает и как подменяется или подделывается. То, что мы обозначили термином "Подделанная воля", не находится более за рамками теории, отклонением, отсутствия которого мы так страстно желаем. Он входит в основу, как это и должно быть.

В-третьих, поскольку вообще существует воля группы, — например, желание безработных получить пособия по безработице или стремление других групп помочь им, — наша теория ее не отрицает. Напротив, теперь мы можем рассматривать именно ту роль, которую эти волеизъявления играют на самом деле. Они, как правило, не предъявляются непосредственно. Даже если групповые устремления сильны и определенны, они остаются скрытыми часто на протяжении десятилетий, до тех пор, пока их не вызовет к жизни какой-нибудь политический лидер, превращая в политические факторы. Он делает это, точнее, его агенты делают это для него, организуя волеизъявления, усиливая их и в конце концов включая в соответствующие пункты своих предложений. Взаимодействия между групповыми интересами и общественным мнением и способом, которым они создают то, что мы называем политической ситуацией, под таким углом зрения видны в новом, более ясном свете.

В-четвертых, наша теория, конечно, не более определенна, чем само понятие борьбы за лидерство. Это понятие представляет трудности, аналогичные тем, которые вызывает понятие конкуренции в экономической сфере; их не без пользы можно сравнить. В экономической жизни конкуренция никогда полностью не отсутствует, но едва ли когда-либо существует в совершенном виде [Во второй части книги мы приводим примеры проблем, возникающих на этой почве]. Точно так же в политической сфере постоянно идет борьба, хотя, возможно, лишь потенциальная, за лояльность избирателей. Объяснить это можно тем, что демократия использует некий признанный метод ведения конкурентной борьбы, а система выборов — практически единственно возможный способ борьбы за лидерство для общества любого размера. Хотя это и исключает многие из способов обеспечения лидерства, которые и следует исключить [Это также исключает методы, которыми не следует пренебрегать, например завоевание политического лидерства в результате молчаливого согласия людей или путем выборов quasi per inspirationem [как бы по вдохновению — лат.]. Последний случай отличается от выборов путем голосования только технически, но и первый способ имеет определенное значение даже в современной политике; власть, необходимая партийному боссу внутри его партии, основана на молчаливом признании его лидерства. Однако эти детали можно опустить в подобной схеме], например борьбу за власть путем вооруженного восстания; это не исключает случаев, весьма похожих на экономические явления, которые мы обозначаем как "несправедливую" или "мошенническую" конкуренцию или ограничения конкуренции. Исключить их мы не можем, поскольку если бы мы это сделали, то остались бы с неким весьма далеким от реальности идеалом [Как и в экономической сфере, некоторые ограничения включены в правовые и моральные принципы общества]. Между этим идеальным случаем и случаями, когда любая конкуренция с существующим лидером предотвращается силой, существует непрерывный ряд вариантов, в пределах которого демократический метод правления незаметно, мельчайшими шагами, переходит в автократический. Но если мы стремимся к пониманию, а не к философствованию, это так и должно быть. Таким образом, ценность нашего критерия существенно не снижается.

В-пятых, наша теория, похоже, объясняет существующее отношение между демократией и индивидуальной свободой. Если под последней мы понимаем существование сферы индивидуального самоуправления, границы которого исторически изменяются, — ни одно общество не терпит абсолютной свободы, даже абсолютной свободы сознания или слова, и ни одно общество не ограничивает ее до нуля, — то в данном случае речь идет о степени свободы. Мы видели, что демократический метод не обязательно гарантирует больший объем индивидуальной свободы, чем любой другой позволил бы в аналогичных обстоятельствах. Это вполне может быть и наоборот, но тем не менее эти два явления соотносятся друг с другом. Если по крайней мере в принципе каждый волен бороться за политическое лидерство [Волен в данном случае, в том же смысле, в котором каждый волен открыть еще одну прядильную фабрику], выставляя свою кандидатуру перед избирателями, это в большинстве случаев, хотя и не всегда, означает значительную долю свободы дискуссий для всех. В частности, это, как правило, подразумевает значительную свободу прессы. Это соотношение между демократией и свободой не является абсолютно строгим, им можно манипулировать. Однако, с точки зрения интеллектуала, оно тем не менее очень важно. В то же время об этом соотношении практически больше нечего сказать.

В-шестых, следует учитывать, что, считая формирование правительства первичной функцией избирателей (прямо или через посреднический орган), я предполагал включить в эту фразу также и функцию его роспуска. Первая означает просто согласие принять лидера или группу лидеров, вторая — отказ от этого согласия. Это обращает внимание на один элемент, которого читатель, возможно, не заметил. Он мог подумать, что избиратели контролируют правительство точно так же, как и приводят его к власти. Но поскольку избиратели, как правило, могут контролировать своих политических лидеров лишь через отказ переизбрать их или парламентское большинство, их поддерживающее, это, по-видимому, ограничивает возможность контроля до уровня, зафиксированного в нашем определении. Время от времени происходят внезапные резкие изменения, приводящие к падению правительства или отдельного министра либо вынуждающие предпринять определенные действия. Но подобные случаи не только исключительны, они, как мы увидим, противоречат духу демократического метода.

В-седьмых, наша теория проливает столь необходимый свет на старое противоречие. Любой, кто принимает классическую доктрину демократии и, следовательно, полагает, что демократический метод должен гарантировать, что проблемы решаются в соответствии с волей народа, должен быть поражен тем фактом, что, даже если эта воля выражена вполне определенно, принятие решений простым большинством во многих случаях исказит ее, а не воплотит в жизнь. Вполне очевидно, что воля большинства есть воля большинства, а не воля "народа". Приравнять в определении одно к другому не означает решить проблему. Однако попытки прийти к действительному решению были сделаны авторами различных планов "пропорционального представительства".

Планы эти подверглись резкой критике из практических соображений. В самом деле, очевидно, что пропорциональное представительство не только сделает возможными утверждение разных типов идиосинкразии, но в условиях демократии может помешать формированию эффективного правительства и, таким образом, оказывается опасным в периоды напряженности [Данный аргумент против пропорционального представительства был обоснован профессором Ф.А.Херменсом (F.А.Неrmens) в статье "Троянский конь демократии" в "Social Research" за ноябрь 1938 г]. Но прежде чем делать заключение о том, что демократия становится недееспособной, если ее принцип соблюдается последовательно, хорошо было бы задать себе вопрос, действительно ли этот принцип предполагает пропорциональное представительство. На самом деле это не так. Если признание лидерства является истинной функцией голосования избирателей, доводы в пользу пропорционального представительства рушатся, поскольку его предпосылки более не действуют. Принцип демократии в таком случае означает просто, что бразды правления должны быть переданы тем, кто имеет поддержку большую, чем другие конкурирующие индивиды или группы. В свою очередь это гарантирует статус системы большинства в рамках логики демократического метода, хотя мы можем ее критиковать с точки зрения, выходящей за пределы этой логики.

2. Применение нашего принципа

Выше приведено описание теории, теперь мы попробуем выделить наиболее важные характеристики структуры и действия политической машины в демократических странах.

1.    В условиях демократии, как я уже говорил, первичная функция голосования избирателей — формирование правительства. Это может означать выборы всех представителей администрации. Подобная практика, однако, свойственна главным образом выборам местного правительства и впредь мы будем ее игнорировать [Мы сделаем это только для простоты. Это явление прекрасно ложится в нашу схему]. Рассматривая только национальное правительство, мы можем сказать, что формирование правительства практически сводится к решению, кто будет лидером [Это верно лишь приблизительно. Хотя есть основания ожидать, что человек, ко торый восходит к верховной власти, как правило, будет сильной личностью, каковы бы ни были его другие качества, — к этому мы вернемся позже — это вовсе не всегда так. Следовательно, термин "лидер" не предполагает, что люди, которых так называ ют, обязательно одарены качествами лидера, или что они всегда осуществляют некое личное руководство. Существуют политические ситуации, благоприятные для возвы шения людей, лишенных качеств лидера (и прочих качеств), и неблагоприятные для создания сильных индивидуальных позиции. Партия или группа партий может, следо вательно, быть лишена лидера. Однако все признают, что это патологическое состоя ние и одна из частых причин поражения]. Как и раньше, мы будем называть его премьер-министром.

Есть только одна демократическая система, в которой этот выбор является прямым результатом голосования избирателей, —

Соединенные Штаты [Я полагаю, что мы можем не принимать во внимание коллегию выборщиков. Называя президента Соединенных Штатов премьер-министром, я хочу подчеркнуть фундаментальное сходство его поста с постом премьер-министра в других демокра тических системах. Но я не хочу свести к минимуму различия, хотя многие из них скорее формальны, чем действительны. Наименее важное из них состоит в том, что президент выполняет также те, в основном церемониальные, функции, которые есть, скажем, у президента Франции. Гораздо более важно, что он не может распустить конгресс — но этого не может и премьер-министр Франции. С другой стороны, его позиция сильнее, чем у английского премьер-министра, благодаря тому, что его пре зидентство не зависит от поддержки большинства в конгрессе — по крайней мере юридически, поскольку он может попасть в тупик, если у него нет поддержки боль шинства. Он также может назначать и увольнять членов кабинета министров (почти) по своей воле. Последних едва ли можно назвать министрами в английском смысле слова. Они скорее "секретари" в повседневном значении этого слова. Таким образом, мы можем сказать, что президент — не премьер-министр, он единственный министр, если только мы не сможем провести аналогии между функциями министра англий ского кабинета и лидерами фракции правящей партии в конгрессе. Несложно интерпретировать и объяснить эти и многие другие особенности в той или иной стране с демократическим методом правления. Но в целях экономии места мы будем рассматривать преимущественно английскую модель и трактовать остальные случаи как большие или меньшие "отклонения", исходя из того, что логика демократического правления наиболее полно проявляется в английской практике, хотя и не в ее правовых формах]. Во всех остальных случаях голосование избирателей формирует не непосредственно правительство, но посреднический орган — впредь будем называть его парламентом [В дальнейшем нам придется вспомнить, что я определял парламент как орган государства. Хотя это было сделано просто из соображений формальной (правовой) логики, это определение особенно подходит к нашей концепции демократического метода. Членство в парламенте является, таким образом, государственной службой] которому передается функция формирования правительства. Может показаться, что принятие или, скорее, эволюцию такого рода, а также различные формы, которые он принимает в различных моделях общества, легко объяснить как исторически, так и с точки зрения целесообразности. Но это не логическое построение; это естественное развитие, едва различимые оттенки и результаты которого совершенно ускользают из официальных доктрин, не говоря уже о правовых.

Каким образом парламент формирует правительство? Самый очевидный способ — избрать его или, что более реалистично, избрать премьер-министра и затем голосовать за список министров, который он представляет. Этот способ используется редко [Например, он бьи принят в Австрии после краха в 1918 г]. Но он раскрывает природу данной процедуры лучше, чем любой другой. Более того, все остальные способы можно свести к нему, поскольку премьер-министром обычно становится тот человек, которого избрал бы парламент. То, как он в действительности назначается на должность - монархом, как в Англии, президентом, как во Франции, или специальным органом или комитетом, как в Свободном Прусском государстве Веймарского периода, - просто вопрос формы.

Классическая английская практика такова. После всеобщих выборов победившая партия обычно получает большинство мест в парламенте и, таким образом, может проголосовать за резолюцию о вотуме недоверия любому лицу, кроме ее собственного лидера, который таким "негативным" способом назначается "парламентом" на пост главы государства. Он получает полномочия от монарха — "целует руки" — и представляет монарху список министров, частью которого является список членов кабинета. В список он включает, во-первых, нескольких ветеранов партии, которые получают то, что можно назвать почетным постом; во-вторых, лидеров более низкого ранга — тех, на кого он рассчитывает в ходе борьбы в парламенте и которые обязаны отданным им предпочтением как своей политической ценности, так и тем, что могут стать помехой; в-третьих, восходящих политиков, которых он приглашает в заколдованный круг власти, чтобы "привлечь свежую кровь"; и иногда, в-четвертых, несколько человек из тех, кто, по его мнению, особенно хорошо профессионально подготовлен для занятия определенных постов [Сетование на то, сколь малое значение имеет соответствие посту при подобном устройстве, выходит за рамки нашего описания; самая суть демократической власти в том, что в первую очередь имеют значение политические качества, а соответствие посту — лишь иногда. См. гл. XXIII]. Но опять же в нормальных случаях эта практика дает такие же результаты, какие дали бы выборы правительства парламентом. Читатель увидит также, что там, где, как в Англии, у премьер-министра есть реальная власть распустить ("назначить новые выборы"), результаты будут в какой-то степени схожи с теми, которые мы могли бы ожидать при прямых выборах кабинета избирателями, если, конечно, последние его поддерживают [Если, как во Франции, у премьер-министра нет такой власти, парламентские круги приобретают такую независимость, что параллелизм между принятием министра парламентом и электоратом ослабевает или разрушается. Это та ситуация, в которой кабинетная игра парламентских политиков выходит за установленные рамки. С нашей точки зрения, это отклонение от нормы. Раймон Пуанкаре был того же мнения. Конечно, подобные ситуации бывают и в Англии, поскольку премьер-министр не воспользуется своей властью распустить парламент, — строго говоря, в его власти "посоветовать" монарху распустить палату общин, — если партийные круги этому противятся либо если выборы, скорее всего, не смогут усилить его контроль над парламентом. Это означает, что он может иметь более сильные позиции в парламенте, чем в стране. Такая ситуация довольно регулярно создается после нескольких лет пребывания правительства у власти. Но при английской системе это отклонение от нормы не может быть очень долгим]. Это можно проиллюстрировать на известном примере.

2.    В 1879 г., когда правительство Биконсфилда (Дизраэли) после почти шести лет успешного пребывания у власти, кульминацией которого был эффектный успех Берлинского Конгресса [Я не имею в виду, что временное урегулирование вопросов, вызванных русско-турецкой войной и присоединением совершенно ненужного острова Кипр, было само по себе шедевром внешней политики. Но я имею в виду, что с точки зрения политики внутренней это были такого рода эффектные успехи, которые, как правило, тешат тщеславие среднего гражданина и сильно улучшают перспективы правительства в атмосфере шовинистического патриотизма. Существовало всеобщее мнение, что Дизраэли победил бы, если бы распустил парламент сразу после возвращения Из Берлина], по всем обычным расчетам могло бы ожидать успеха на выборах, Гладстон неожиданно взбудоражил страну серией обращений непревзойденной силы (Мидлотианская кампания), которая раздула злодеяния турок так успешно, что вознесла лично его на гребень волны народной поддержки. Его партия не имела с этим ничего общего. Некоторые ее лидеры не одобряли эту кампанию. Гладстон оставил руководство партии за много лет до этого и захватил страну в одиночку. Но когда Либеральная партия в результате этой кампании одержала потрясающую победу, для всех было очевидно, что его опять нужно признать лидером партии — более того, он стал лидером партии в силу его власти в стране — никто другой просто не имел шансов. Он пришел к власти в ореоле славы.

Этот пример много говорит нам о том, как работает демократический метод. Прежде всего отметим, что этот пример хотя и чрезвычайно драматичен, но вовсе не уникален. Это исключительный пример нормального гения. Назовем обоих Питтов, Пиля, Пальмерстона, Дизраэли, Кэмпбелла Баннермана и других.

Во-первых, о политическом лидерстве премьер-министра [Для английской политической практики характерно, что официальное признание поста премьер-министра задержалось до 1907 г., когда он был разрешен в суде в соответствии с прецедентом. Но он так же стар, как и демократическая система правления в этой стране. Однако, поскольку демократическое правление не было введено конкретным законом, но медленно развивалось как часть всеобъемлющего социального процесса, нелегко даже приблизительно указать дату или даже период его "рождения". В течение довольно длительного срока это были лишь зародыши демократии. Есть соблазн отнести рождение данного института ко времени правления Вильгельма III, поскольку его положение было несравненно более слабым, чем у правителей английского происхождения. Однако с этим можно поспорить. Дело не столько в том, что Англия тогда не была "демократией" — читатель вспомнит, что мы не определяем демократию исходя из распространенности привилегий, — сколько в том, что, с одной стороны, эмбриональный случай с Денби относится ко времени правления Карла II, а с другой стороны, Вильгельм III никогда не мирился с подобным положением и успешно держал в руках некоторые дела. Мы не должны, конечно, путать премьер-министров с простыми советниками, сколь бы ни были последние могущественны при своих монархах и сколь бы сильны ни были их позиции в самом средоточии государственной власти — как, например, Ришелье, Мазарини или Страффорд. Годолфин и Харли при королеве Анне — это явно переходные случая. Первый человек, которого, безусловно, признавали как современники, так и историки, был сэр Роберт Уолпол. Но он, так же как и герцог Ньюкаслский (или его брат Генри Пелэм, или оба вместе), и по сути все лидеры вплоть до лорда Суинберна (включая Питта-старшего, который, даже будучи министром иностранных дел, по сути подошел очень близко к выполнению наших критериев), не имеют тех или иных характеристик премьер-министра. Первым полноценным экземпляром был Питт-младшии. Интересно отметить, что в случае с сэром Робертом Уолполом (а позднее — с лордом Картеретом /герцогом Гранвиллом/) общественное мнение тех лет не признавало, что эти люди осуществляют функцию, важную для демократического правления. Напротив, для современников это явление было подобно раковой опухоли, рост которой был бы угрозой государственному благосостоянию и демократии — единственный министр или "первый министр" было оскорблением, которое бросали Уолполу его враги. Этот факт примечателен. Он не только указывает на сопротивление, с которым обычно сталкивается новый институт. Более того, существовало ощущение, что этот институт несовместим с классической доктриной демократии, в которой, по сути дела, нет места политическому лидерству в нашем смысле и, следовательно, нет места для поста премьер-министра.Томас Осборн, герцог Денби (1631-1712), — влиятельный английский политический деятель, лорд-хранитель казначейства].Наш пример свидетельствует, что оно состоит из трех различных элементов, которые не следует путать и которые в каждом отдельном случае сочетаются в разных пропорциях. Именно это сочетание характеризует правление данного премьер-министра. Казалось бы, он получает пост как глава своей партии в парламенте. Однако как только он введен в должность, он становится лидером парламента, непосредственно той палаты, членом которой он является, и косвенно — другой палаты. Это не просто эвфемизм, и это, несомненно, больше, чем предполагает функция руководства партией. Он приобретает влияние и на другие партии и их членов или вызывает их антипатию, и это имеет очень важное значение для его шансов на успех. В крайнем случае — лучшим примером тут служит сэр Роберт Пиль — он может принудить свою партию к повиновению тем или иным способом. Наконец, хотя во всех нормальных случаях он также является лидером партии во всей стране, сильный премьер-министр занимает в стране позицию, отличную от той, которую он автоматически получает, возглавляя партию. Он творчески руководит мнением партии — формирует его — и в конце концов поднимается до управления общественным мнением за пределами партии, к лидерству на уровне страны, которое до некоторой степени становится независимым от мнения партии. Нет нужды говорить, насколько подобные достижения определяются свойствами личности и насколько велика роль опоры премьер-министра вне партии и парламента. Это дает в руки премьер-министра кнут, удар которого может заставить подчиниться непослушных и заговорщиков внутри его партии, однако кнутовище может больно ударить по неумелой руке.

Теперь мы можем уточнить наше утверждение, что в парламентской системе функция формирования правительства ложится на парламент. Как правило, парламент решает, кто будет премьер-министром, но в этом решении он не полностью свободен. Он соглашается с кандидатурой, нежели выдвигает ее. Исключая логические случаи, такие, как французская chambre [палата — воля членов парламента, как правило, не является единственным фактором при создании правительства. Члены парламента скованы не только партийными обязательствами. Их также ведет тот человек, которого они "избирают", — ведет к самим "выборам" и после них. Каждая лошадь, конечно, вольна сойти с дистанции и не слушаться узды. Но такие исключения, как восстание или пассивное сопротивление руководству лидера, только подчеркивают норму. И эта норма относится к сущности демократического метода. Личная победа Гладстона в 1880 г. — аргумент против официальной теории, согласно которой парламент создает и низлагает правительство [Сам Гладстон очень поддерживал эту теорию. В 1874 г., когда он проиграл на выборах, он все еще хотел выступить в парламенте, поскольку парламент должен был вынести решение об отставке. Конечно, это еще ничего не значит. Точно так же он упорно говорил о безграничном почтении к короне. Один биограф за другим восхи щался этим почтением к монархии со стороны великого демократического лидера. Но, без сомнения, королева Виктория обладала большей проницательностью, чем эта биографы, если судить по ее резко отрицательному отношению к Гладстону начиная с 1879 г., которое биографы приписывают просто пагубному влиянию Дизраэли. Неужели не ясно, что проявления почтения могут означать две разные веши? Муж чина, который относится к своей жене с изысканной вежливостью, как правило, не относится к числу тех, кто признает дружбу между полами на основах равенства. Между прочим, вежливость — верный способ от этого уклониться].

3.    Далее, о природе и роли кабинета [Даже больше, чем эволюция поста премьер-министра, эволюция кабинета зама скирована изменениями в природе этого института в ходе истории. До сего времени английский кабинет юридически является действующей частью Тайного совета, который был инструментом правления в безусловно додемократические времена. Но под этой крышей образовался совершенно иной орган. Как только мы это поймем, задача датировать его возникновение покажется нам значительно легче аналогичной задачи в случае с премьер-министром. Хотя в эмбриональном состоянии кабинеты существо вали во времена Карла II (одним из них был "кабальный" совет , другим — комитет че тырех, сформированный в связи с экспериментом Темпля ), первым кабинетом в ис тории Англии скорее всего была "хунта" вигов при Вильгельме ПI. Со времен правле ния Анны разногласия возникали лишь по незначительным вопросам, связанным с со ставом или функционированием кабинета."cabal counsel" — буквально "совет заговорщиков" — прозвище комитета по иностранным делам Тайного совета при короле Карле II. Сэр Уильям Темпль (1628-1699) — английский государственный деятель и дипломат, автор неудавшегося плана реорганизации Тайного совета]. Это удивительно двойственный орган, совместный продукт парламента и премьер-министра. Последний, как мы видели, предлагает кандидатуры его членов, а первый соглашается с его выбором, одновременно влияя на него. Если посмотреть на это с точки зрения партии, это собрание лидеров более или менее напоминает ее собственную структуру. С точки зрения премьер-министра, это собрание не только товарищей по оружию, но и членов партии, у которых есть собственные интересы и перспективы — парламент в миниатюре. Для того чтобы такая комбинация сложилась и работала, будущему кабинету министров следует решить — не обязательно из страстной любви, — служить под руководством мистера X, а мистеру X сформировать свою программу таким образом, чтобы его коллеги в кабинете не слишком часто хотели "пересмотреть свои позиции", как это называется в официальной фразеологии, или устроить сидячую забастовку. Таким образом кабинет — это относится и более широко к министерскому корпусу, в который входят министры, не являющиеся членами кабинета, — имеет определенную функцию в демократическом процессе в отличие от функции премьер-министра, партии, парламента и избирателей. Эта функция промежуточного руководства связана с текущими делами, которые выполняют отдельные члены кабинета в различных департаментах, куда они назначены, чтобы обеспечивать контроль руководящей группы над бюрократической машиной, но ни в коем случае не вытекает из них. Это имеет весьма отдаленное отношение (а может, и вовсе никакого) к "обеспечению того, чтобы воля народа выполнялась в каждом из департаментов". Как раз в самых лучших случаях народу в конце концов представляют результаты, о которых он и не думал, и не одобрил бы их заранее.

4.    Снова о парламенте. Я выделил то, что, на мой взгляд, является его первичной функцией, и упрочил эту дефиницию. Можно возразить, что мое определение неверно по отношению к другим его функциям. Очевидно, парламент делает многое другое, кроме формирования и роспуска правительства. Он издает законы. Он даже управляет. Хотя любой парламентский акт, кроме резолюций и политических деклараций, является "законом" в формальном смысле, существует много актов, которые можно рассматривать как административные меры. Бюджет — наиболее важный пример. Формирование бюджета — управленческая функция. Однако в США его разрабатывает конгресс. Даже там, где его составляет министр финансов и одобряет кабинет, как в Англии, парламент должен утвердить его, и в результате этого голосования он становится Актом парламента. Не опровергает ли это нашу теорию?

Когда две армии воюют друг с другом, их отдельные боевые действия всегда сосредоточены на конкретных объектах, которые определяются в зависимости от их стратегического или тактического положения. Они могут сражаться за конкретную полоску земли или конкретный холм. Но желательность завоевания этой полосы или холма должна определяться стратегической или тактической задачей, а именно — победить врага. Очевидно, абсурдно было бы пытаться вывести эти действия из особых качеств, которые могут быть у этой полосы или холма. Точно так же первая и главная цель любой политической партии — подавить других, чтобы получить власть или остаться у власти. Как и завоевание полоски земли или холма, решение политических вопросов, с точки зрения политика, не цель, но лишь материал парламентской деятельности. Поскольку политики стреляют словами, а не пулями, и поскольку эти слова неизбежно связаны с обсуждаемыми проблемами, ситуация не всегда бывает такой же ясной, как на войне. Но победа над противником, тем не менее, является сутью обеих игр [Иногда истинные цели политиков проглядывают из словесного тумана. Приведем пример, который, надеюсь, не может быть сочтен легкомысленным: такой крупный политик, как сэр Роберт Пиль, так охарактеризовал природу своего ремесла, когда сказал после парламентской победы над правительством вигов по вопросу о поли-тике последнего на Ямайке: "Ямайка была хорошей лошадью для первой ставки". Читателю следует над этим задуматься].

Таким образом, по сути дела текущее производство парламентских решений по острым вопросам жизни страны и есть тот метод, путем которого парламент оставляет или отказывается оставлять правительство у власти, принимает или отказывается принимать руководство премьер-министра [Конечно, это относится к дофашистской французской и дофашистской итальянской практике точно так же, как и к английской. Можно возразить, однако, что в Соединенных Штатах, где поражение правительства по основному вопросу не влечет за собой отставки президента. Но это лишь потому, что американская Конституция, основанная на иной политической теории, не позволяла парламентской практике развиваться по законам ее внутренней логики. В действительности эта логика проявилась и в Америке. Поражения по основным вопросам хотя и не могут привести к смещению президента, в целом настолько ослабляют его престиж, что он вытесняется с позищш лидера. Временно это создает ненормальную ситуацию. Но независимо от победы или поражения на последующих президентских выборах конфликт в таком случае улаживается способом, который фундаментально не отличается от способа действий английского премьер-министра в аналогичной ситуации, когда он распускает парламент]. С некоторыми исключениями, которые вы сейчас заметите, каждое голосование — это голосование за доверие или недоверие, а то, что мы называем голосованием о доверии или недоверии в техническом смысле этого слова, просто обнаруживает in abstract [в абстрактном выражении — лат.] существенный элемент, общий для всех голосований. Этим мы можем удовлетвориться, отметив, что инициатива в выдвижении вопросов на парламентское обсуждение, как правило, принадлежит правительству или теневому кабинету оппозиции, а не отдельным депутатам.

Именно премьер-министр выделяет из нескончаемого потока текущих дел те, которые он хочет сделать предметом парламентских слушаний, т.е. те, по которым его правительство предполагает провести законопроекты или, если он не чувствует твердой почвы под ногами, хотя бы резолюции. Конечно, любое правительство получает от своих предшественников наследство из нерешенных вопросов, которые, возможно, нельзя отложить в долгий ящик; другие вопросы относятся к области рутинной политики; особо выдающимся достижением премьер-министра является такое положение, когда он может навязать принятие мер по политическому вопросу, поднятому им самим. В любом случае, однако, выбор или инициатива правительства, свободная или нет, есть тот фактор, который доминирует в парламентской деятельности. Если законопроект выносится оппозицией, это означает, что она предлагает сражение: подобный ход есть атака, которую правительство может либо сорвать, перехватив инициативу, либо отбить при голосовании. Если важный законопроект, которого нет в парламентском списке, предлагается группой представителей правительственной партии, это означает бунт, и министры рассматривают его с этой точки зрения, а не с точки зрения наличия у него дополнительных тактических преимуществ. Иногда это приводит к дебатам. Если эти дебаты не предложены либо не санкционированы правительством, — это симптом выхода парламентских сил из-под его контроля. Наконец, если мера принимается в результате внутрипартийного соглашения, это означает, что сражение кончилось вничью или произошел отказ от битвы из тактических соображений [В связи с этим можно упомянуть еще одну очень существенную составляющую английской технологии власти. Важный законопроект не проходил, если большинство голосов, поданных за него, во втором чтении снижалось до незначительного. Прежде всего эту практику считают важным ограничением принципа большинства в развитых демократических обществах: неверно было бы утверждать, что в условиях демократии меньшинство всегда вынуждено уступать. Но здесь есть и второй момент. В то время как меньшинство не всегда должно уступать большинству по конкретным обсуждаемым вопросам, оно практически всегда — но даже и тут есть исключения — должно уступить при решении вопроса о том, останется ли кабинет у власти. Можно сказать, что голосование за важные правительственные законопроекты во втором чтении всегда сочетает в себе вотум доверия с голосованием за то, чтобы отложить законопроект. Если бы содержание законопроекта было единственным смыслом голосования, едва ли был бы смысл вообще за него голосовать, если только речь не идет о создании свода законов. Но если парламент озабочен в первую очередь вопросом о том, останется ли кабинет у власти, такая тактика сразу становится понятной].

5.    Исключения из этого принципа правительственного лидерства в "представительных" ассамблеях служат лишь доказательством его реалистичности. Они могут быть двух типов.

Во-первых, никакое лидерство не является абсолютным. Политическое лидерство, которое проявляется в рамках демократического метода, еще менее абсолютно из-за элемента конкуренции, который является сутью демократии. Поскольку теоретически каждый сторонник обладает правом сместить лидера и поскольку всегда есть несколько сторонников, которые имеют реальную возможность это сделать, депутат парламента или министр, принадлежащий или не принадлежащий к узкому кругу наиболее влиятельных лиц, — если он чувствует, что у него есть шансы занять место лидера, — придерживается среднего курса между безусловной лояльностью к лидеру и безоговорочным поднятием своего собственного знамени, балансируя между риском и возможностями с тонкостью, воистину достойной восхищения [Один из самых поучительных примеров, при помощи которого можно проиллюстрировать сказанное выше, дает нам курс, которого придерживался Джозеф Чемберлен по ирландскому вопросу в 1880-х годах. В конце концов он переиграл Гладстона, но он начал кампанию, когда еще официально считался ревностным сторонником последнего. И этот случай можно считать исключительным разве что благодаря силе и блестящим способностям этого человека. Как известно, каждому политику рассчитывать на лояльность можно только имея дело с посредственностью. Вот почему самые выдающиеся из политиков — Дизраэли, например, — окружали себя только посредственными людьми]. Лидер в свою очередь также придерживается среднего курса: он требует дисциплины и позволяет ее нарушать. Он сочетает давление с более или менее разумными уступками, неодобрение с похвалами, наказание с поощрением. Результатом этой игры в зависимости от относительной силы индивидов и их позиций является для них различная, но во многих случаях значительная степень свободы. В частности, возьмем те группы, которые достаточно сильны для того, чтобы их негодование могли почувствовать, но недостаточно сильны, чтобы извлечь выгоду из включения своих приверженцев и своих программ в правительственные структуры. Им могут разрешить иметь свою позицию по незначительным вопросам или, во всяком случае, по тем вопросам, относительно которых премьер-министра можно убедить, что они частные или не очень важные. Таким образом, у групп или даже отдельных членов парламента от правящей партии время от времени может появляться возможность выдвигать собственные законопроекты, и еще большее снисхождение будет проявляться к тем, кто критикует политику правительства и не голосует механически за любую правительственную меру. Но достаточно посмотреть на это в практическом ключе, чтобы, видя ограничения, которые есть у этой свободы, установить, что она представляет собой не принцип работы парламента, а отклонения от него.

Во-вторых, бывают случаи, когда политическая машина не может воспринять определенных проблем, поскольку высшее руководство правительственных и оппозиционных сил не видит их политической ценности или эта ценность и вправду сомнительна [Вопрос, который так никогда и не рассматривался, это типичный пример такого рода проблем. Типичные причины, по которым правительство и теневой кабинет из тактических соображений соглашаются оставить этот вопрос без внимания, несмотря на то, что сознают его потенциальное значение, — технические трудности его решения и нежелание вызвать трудности внутри фракций]. Такие вопросы берут себе аутсайдеры, которые предпочитают индивидуальную борьбу за власть служению в рядах одной из существующих партий. Конечно, это совершенно нормальная политика. Но есть и другая возможность. Человек может быть настолько затронут конкретной проблемой, что может выйти на политическую арену специально для того, чтобы решить ее своим способом, не имея при этом желания начать нормальную политическую карьеру. Однако это настолько необычно, что трудно найти сколько-нибудь важные примеры. Может быть, таким человеком был Ричард Кобден [Ричард Кобден (1804-1865) — английский фабрикант и политический деятель, член палаты общин, один из руководителей "Лиги против хлебных законов", выступавшей против привилегий земельной аристократии]. Конечно, вопросы второстепенной важности встречаются более часто. Однако все согласятся, что это всего лишь отклонения от стандартной практики.

Мы можем подвести итоги следующим образом. Рассматривая человеческие общества, мы, как правило, без труда выделяем, по крайней мере на уровне здравого смысла, различные цели, которых изучаемые общества хотят достигнуть. Можно сказать, что эти цели придают смысл соответствующим действиям индивидов. Но отсюда не следует, что общественный смысл данного типа деятельности обязательно обеспечит мотивацию деятельности и, следовательно, объяснение последней. Следовательно, в этом случае теория, которая ограничивается анализом социальных целей и потребностей, не может считаться адекватным объяснением деятельности, которая этим целям служит. Например, причина существования такого явления, как экономическая деятельность, безусловно, состоит в том, что люди хотят есть, одеваться и т.д. Обеспечить средства удовлетворения этих нужд — это общественная цель или смысл производства. Тем не, менее мы все согласны, что этот тезис был бы самым нереалистичным исходным моментом для теории экономической деятельности в коммерческом обществе и что у нас гораздо лучше получится, если мы начнем с прибылей. Аналогично социальное значение или функция парламентской деятельности, без сомнения, состоит в производстве законов и частично в административных мерах. Но для того чтобы понять, как демократическая политика служит этой социальной цели, мы должны начать с конкурентной борьбы за власть и посты и осознать, что социальная функция выполняется, как мы видели, "случайно" - в том смысле, в котором производство является случайным по отношению к получению прибыли. 

6.    Наконец, что касается роли избирателей, следует дополни, тельно упомянуть еще об одной вещи. Мы видели, что желания членов парламента — не единственный фактор в процессе формирования правительства. То же самое можно сказать и об избирателях. Их выбор — идеологически возведенный в ранг "воли народа" — не вытекает из их инициативы, но формируется, и его формирование — важнейшая часть демократического процесса. Избиратели не принимают политических решений. Но нельзя сказать, что онц непредвзято выбирают членов парламента из числа людей, имеющих право быть избранными. Во всех нормальных случаях инициатива принадлежит кандидату, который борется за пост члена парламента и лидерство на местном уровне, которое предполагает этот пост. Избиратели ограничиваются тем, что поддерживают эту попытку, отдавая ему предпочтение, или отказываются ее поддержать. Даже те исключительные случаи, когда кандидата действительно выдвигают сами избиратели, попадают в ту же категорию в силу одной из двух следующих причин. Во-первых, если кандидат уже осуществляет лидерство, ему уже не нужно за него бороться. Во-вторых, может случиться так, что местный лидер, который имеет возможность контролировать или влиять на голосование, не может или не хочет сам участвовать в выборах и назначает другого человека, который, как кажется, был избран по инициативе избирателей.

Но если инициатива избирателей, большей частью состоящая лишь в принятии одного из конкурирующих кандидатов, еще более ограничена существованием партий. Партия, вопреки классической доктрине (или Эдмунду Берку), это не группа людей, которая намеревается заботиться о благосостоянии народа "исходя иэ некоторого принципа, по которому все ее члены пришли к согласию". Такая рационализация соблазнительна и именно поэтому опасна. Конечно, в определенное время все партии формулируют свои принципы или программы; эти принципы и программы характерны для партии, которая принимает их на вооружение как виды товаров, которые продаются в универмаге, характерны для него и важны для его успеха. Но как универмаг нельзя определить через товары, так партию нельзя определить через ее принципы.

Партия — это такая группа, члены которой предполагают действовать сообща в конкурентной борьбе за политическую власть. Если бы это было не так, то различные партии не могли бы иметь почти совершенно одинаковые программы. Тем не менее, как всем известно, такое случается. Существование партий и политиков свидетельствует о том, что массы избирателей не способны на какие-либо другие действия, кроме паники. Они регулируют политическую конкуренцию точно так же, как это делают профессиональные ассоциации. Психотехника управления партией, ее рекламная кампания, лозунги и марши — это все не украшения. Это и есть суть политики. Так же как и политический лидер.