К вопросу о СОРМ (юридический комментарий)

Создание в аппаратах Госкомсвязи и ФСБ нормативных правовых документов, регламентирующих применение СОРМ на сетях связи, опирается на действующие Федеральные законы, которыми предусматривается:

• обязанность предприятий и операторов связи, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, при разработке, создании и эксплуатации сетей связи оказывать содействие и предоставлять органам, осуществляющим оперативно-розыскные мероприятия (ОРМ), возможность проведения ОРМ на сетях связи, принимать меры по недопущению раскрытия организационных и тактических приемов проведения указанных мероприятий. (Ст. 14 ФЗ "О связи");
• проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, только на основании судебного решения и при наличии установленной законом информации, а также на основании мотивированного постановления одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность (в исключительных случаях, когда создается угроза государственной, военной, экономической или экологической безопасности, либо которые могут привести к совершению тяжких преступлений). (Ст. 8 ФЗ "Об ОРД"). Причем перечень таких руководителей устанавливается ведомственными нормативными актами.

Во исполнение указанных законов были выпущены приказы Минсвязи " 226 от 24.06.92 (более ранний, но с изменениями от 13.09.95 " 112), " 135 от 8.11.95, " 9 от 31.09.96, " 145 от 31.12.96 и другие документы, в том числе, Указание Минсвязи " 252-у от 11.11.94. Они регламентируют различные аспекты разработки и применения СОРМ на сетях подвижной связи, на телефонных и волоконных сетях. Большинство этих документов есть в базах правовой информации, но данные об их опубликовании отсутствуют. Хотя согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. " 1009, нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и официальному опубликованию. Минюст РФ в настоящее время проводит экспертизу указанных документов на предмет необходимости их государственной регистрации и опубликовании. Помимо перечисленных ведомственных актов работы по внедрению СОРМ базируются на Указе Президента РФ " 891 от 01.09.95 (ДСП). Порядок применения СОРМ регламентирует также ряд внутриведомственных закрытых документов ФСБ.

Следовательно, СОРМ разрабатывается и применяется на законных основаниях, если только не окажется, что регламентирующие документы 1992--1997 гг. должны были быть опубликованы, в противном случае они не легитимны.

Вытекающие из этих документов требования к операторам связи по установке специальной аппаратуры являются условием выдачи лицензии на оказание телематических услуг: сеть должна отвечать эксплуатационно-техническим требованиям по обеспечению и проведению ОРМ в соответствии с законом "Об ОРД". Сейчас производится переоформление лицензий.

Тем не менее ряд вопросов регламентации применения СОРМ и финансирования работ по ее подключению к аппаратуре оператора связи остаются открытыми.

• Во-первых, в соответствии со ст. 6 ФЗ "Об ОРД": "Перечень видов специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности, устанавливается Правительством Российской Федерации.." Если СОРМ не относится к специальным техническим средствам, то на него распространяется другое положение ст. 6, по которому оперативно-технические средства, предназначенные для снятия информации с технических каналов связи, используются в порядке, определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осуществляющими ОРД. Такие соглашения есть, они, конечно, секретные. Но принципы использования СОРМ и контроля за этим использованием, которые реализуются указанными соглашениями, должны быть более-менее прозрачны.
• Во-вторых, операторы связи должны оказывать содействие в проведении оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ) -- конкретных и разовых, а не оперативно-розыскной деятельности (ОРД) вообще. Это означает, что СОРМ не должна постоянно быть подключена к сети. Должны быть созданы условия для ее подключения при проведении ОРМ на сетях связи в случаях и при выполнении условий, установленных законом "Об ОРД". Можно предположить, что порядок подключения будет примерно такой: субъекты ОРД получают в соответствии с законом разрешение на проведение ОРМ (постановление суда или санкция руководителя органа, осуществляющего ОРМ). При наличии этого разрешения специальная служба в ФСБ включает СОРМ на время, определенное разрешением. Непосредственно ОРМ осуществляет субъект ОРД, получивший разрешение. В составе СОРМ должны быть специальные средства автоматического контроля работы СОРМ, должна вестись специальная документация. Оператор связи в этих ОРМ не участвует (если не считать использования его оборудования).
  Деятельность субъектов ОРД находится под надзором органов прокуратуры. При этом прокурорский надзор осуществляется по заявлению потерпевшего, который в данном случае вряд ли будет знать об ОРМ, если только не произойдет утрата информации или отключение сети не по вине оператора связи. Таким образом возможности прокурорского надзора при применении СОРМ весьма ограничены, нет соответствующих специалистов, способных установить законность ОРМ.
• В-третьих, финансирование ОРД осуществляется за счет средств государственного бюджета (ст. 19 ФЗ "Об ОРД"). Указом Президента РФ " 891 от 01.09.95 (ДСП) также определено, что развитие оперативно-технических возможностей на объектах связи должно финансироваться на долевой основе органами, осуществляющими ОРД. В то же время в соответствии с Соглашением между Минсвязью и ФСБ, утвержденным Приказом от 18.02.97 " 25, затраты на поставку аппаратно-программных средств (АПС) СОРМ для сетей электросвязи финансируются следующим образом:
  • за счет средств оператора связи -- АПС СОРМ, входящие в состав коммутационного оборудования, и каналообразующая аппаратура, линии связи (при отсутствии технической возможности у ФСБ РФ), оборудование удаленного пункта управления СОРМ (с последующей компенсацией затрат со стороны ФСБ);
  • за счет ФСБ -- линии связи (при наличии технической возможности).

Таким образом, имеется противоречие между подзаконным актом и Законом (Указом). С практической стороны, рассчитывать на компенсацию затрат со стороны ФСБ (госбюджет) не приходится. А предусмотренные Приказом " 25 "договорные отношения" между ФСБ и оператором связи потенциально создают почву для злоупотреблений, т.к. не содержат открытых процедур и объективных критериев. Проекты обсуждаемых нормативно-технических и нормативных правовых документов предусматривают выделение и резервирование канала связи, установку специального оборудования у оператора связи, при этом никаких указаний на источник финансирования этих работ нет. На практике затраты на канал и оборудование, устанавливаемое у оператора связи, ложатся на его плечи. Следствием этого будет повышение абонентской платы, что скажется на масштабах использования Сети и сократит доступ к ее ресурсам.

Итак, относительно создания и применения СОРМ на сетях документальной электросвязи существуют, как минимум, три группы вопросов.

Юридически неясные вопросы:

• легитимность документов, регламентирующих создание и применение СОРМ,
• гарантии соблюдения прав граждан и юридических лиц в процессе использования СОРМ (тайна переписки, надежность работы сети и др.),
• гарантии применения СОРМ в соответствии с законом об ОРД (в том числе, не для ОРД, а для ОРМ),
• объем требований, который правомерно включать в лицензию на осуществление телематических услуг,
• эффективность прокурорского надзора за использованием СОРМ,
• правомерность ОРМ относительно субъектов-участников международных финансовых систем и сетей,
• правомерность установления отношений между ФСБ и провайдером по поводу оплаты СОРМ "на договорной основе",
• каков статус полученной с помощью СОРМ информации, каковы доказательства ее подлинности, может ли она быть доказательством совершенного или готовящегося преступления.

Проектно-технологические вопросы, которые связаны с реализуемой концепцией применения СОРМ, поскольку, по мнению технических специалистов, эта концепция неэкономична, т.к. глобальная "прослушка" Интернет и других сетей дорогостояща и бессмысленна в силу гигантских объемов информации и криптования более-менее содержательных сообщений (включая финансовые транзакции). Неясно:

• каковы размеры выявленных угроз совершения преступлений с помощью сетей электросвязи,
• каковы затраты на реализацию проекта в предлагаемой концепции и соотношение "затраты/результат",
• рассматривались ли альтернативные варианты,
• какова надежность защиты полученной информации от НСД,
• возможности аппаратной и иной защиты от несанкционированного использования СОРМ субъектами ОРД,
• каким образом будет организован доступ к СОРМ других субъектов ОРД.

Финансовые вопросы:

При массовом установлении аппаратуры СОРМ и выделении каналов -- затраты на проект достаточно большие. Бюджет их не покроет, т.к. он вообще не предусматривает эти расходы. Но и операторы связи, согласно Закону "Об ОРД" не обязаны их покрывать и могут на законном основании предъявить счет ФСБ. Нужно разработать компромиссную схему финансового обеспечения проекта, учитывая реальное положение дел с государственным бюджетом, права оператора связи и абонента. Неясно:

• кто должен оплачивать использование каналов связи (оператор связи, как правило, не является владельцем выделенных каналов),
• будет ли СОРМ устанавливаться на правительственных сетях и за чей счет.

В качестве альтернативы разрабатываемому проекту может рассматриваться улучшение обеспечения субъектов ОРД компьютерами, обучение, повышение зарплаты и т.п.

Вместе с тем, очевидно, что деятельность криминальных структур и отдельных криминальных субъектов через Интернет и другие сети это объективная реальность. Бороться с ними можно только имея доступ в сеть, в том числе, негласный. Многие страны мира организуют новые подразделения (компьютерная полиция в США и Японии), создают новые средства, адекватные новому виду преступления (например, "хакероустойчивые" компьютеры). Причем, но некоторой информации, в США и в Германии законы жестче наших. Любое государство выполняет полицейские функции, но для достижения баланса интересов общества и государства в борьбе с новым видом преступности важен эффективный контроль (судебный, прокурорский, общественный).