Саморегулирование и разработка Стандартов

1. Три фазы саморегулирования
2. Текущая проблема
3. Финансирование различных функций саморегулирования
4. Качество стандартов
5. Предлагаемое решение

Три фазы саморегулирования

При дискуссиях о саморегулировании на рынке ценных бумаг обычно сталкиваются две точки зрения: "ничего не надо трогать - рынок сам все расставит на место" vs "нужно что-то делать, рынок сам ничего не сделает". Как ни странно, одновременно правы обе стороны. Только они адресуются к разным моментам времени в процессе становления саморегулирования.

Всего можно выделить следующие основные этапы в становлении рыночного саморегулирования:

• создание концепции и проекта институционального устройства саморегулирования, фиксации "правил игры" саморегулирования;
• наполнение институтов саморегулирования конкретными людьми (выборы и назначения), которые будут уполномочены затем отправлять обязанности по регулированию рыночного сообщества;
• собственно функционирование институтов саморегулирования;

Опыт показывает, что все эти этапы становления саморегулирования осуществляются по разным технологиям, и зачастую инициируются и возглавляются различными людьми. Например, при становлении "саморегулирования" в Америке, концепция разделения властей была взята у "ученых" французов и зафиксирована в ходе вполне насильственной революции - большинство американцев узнали из газет, что у них "саморегулирование" будет (в отличие от регулирования английской короной) осуществляться через Президента, Сенат, Конгресс и Суд. Технология этого этапа ПРОЕКТИРОВАНИЯ ИНСТИТУТОВ ВЛАСТИ была достаточно отличной от технологии следующего этапа - ВЫБОРОВ функционеров во все эти институты. И только потом наступил период собственно функционирования саморегулирования - период, когда Президент, Сенат, Конгресс и Суд начали решать проблемы, возникающие перед гражданами США. Можно долго обсуждать, были ли "готовы" граждане английских колоний к введению саморегулирования, но оно де-факто было введено в проектной рамке довольно небольшим количеством человек. Вообще, для введения новшеств во властные механизмы требуется удивительно немного "готовых" людей. Остальные обычно находят достаточно мотивов, чтобы присоединиться к этим "готовым".

На рынке ценных бумаг саморегулирование тоже не может возникнуть "само собой" в момент "всеобщей готовности". Более того, совсем необязательным признаком саморегулирования является конструирование модели такого устройства рыночной регуляции самими лидерами рынка. Конкретная институциональная модель саморегулирования вполне может быть предложена рынку со стороны - от представителей науки, и даже от представителей государства (или от представителей науки, обслуживающих представителей государства). Важнее качество самой модели, чем "пролетарское" происхождение ее авторов. Это довольно общая практика - в период активного государственного строительства после второй мировой войны большинство европейских моделей государства заимствовали те или иные элементы своего институционального устройства "со стороны". Но это уже не относилось к следующим фазам - фазе выборов и фазе функционирования, которые были вполне всенародными.

Саморегулирование не может появиться на рынке "самостоятельно", стихийно самозародиться. Всегда есть вполне конкретный инициатор, предлагающий вполне конкретный проект институтов саморегулирования и процедур наполнения этих институтов людьми. У "рынка" же нет рук, ног, сознания, и о нем нельзя мыслить антропоморфно. Поэтому к рынку нельзя применить понятия "созрел" и "не созрел". Но можно говорить о приемлемости или неприемлемости тех или иных моделей институционального устройства саморегулирования. После принятия решения о приемлемости нужно просто претворять те или иные организационные идеи в жизнь.

Из одних и тех же людей можно строить капитализм и социализм, анархию и либеральное государство - что угодно, если у вас есть ПРОЕКТ и РЕСУРСЫ ДЛЯ ЕГО ВОПЛОЩЕНИЯ. А "готовность рынка" по большому счету тут ни при чем. К ХОРОШЕМУ ПРОЕКТУ РЫНОК ВСЕГДА ГОТОВ. Также нужно потратить ресурсы на первые выборы и осуществить "авторский надзор" -консультировать функционирование первого состава "правительства рынка".

Если у кого-то (эксперта, финансиста, чиновника) есть понимание, что на рынке необходимо наладить производство качественных стандартов и правил функционирования рынка, то нужно просто спроектировать соответствующие институты саморегулирования и затем пробовать провести этот проект в жизнь. Подход тут вполне рыночный - если проект удачный, а менеджер проекта достаточно хорош, то будет возможно самофинансирование для этой функции. Если самофинансирование для той или иной компоненты саморегулирования не удалось организовать - то нужно менять либо проект, либо менеджера проекта.

Текущая проблема

Собственно, сейчас на рынке уже воплощается один из ad hoc проектов институционального устройства саморегулирования. В данном проекте упор делается на многофункциональные "саморегулируемые организации" - сейчас это ПАРТАД и НАУФОР. Но этот ПРОЕКТ ПЛОХ. Поскольку фаза тщательного проектирования с привлечением специалистов-оргуправленцев практически не была выполнена, получившийся набор институтов саморегулирования не может сейчас и не сможет в будущем справиться с обрушивающимся на него потоком задач.

Прежде всего, в ПАРТАД и НАУФОР смешаны в рамках одной организации две разных функции саморегулирования:

• Разработка стандартов и правил, обмен опытом, рейтинг участников рынка, защита от внешнего перерегулирования и т.д. (функции trade association);
• Enforcement, допуск на рынок (функции self-regulatory organisation).

В США эти деятельности существенно разведены по двум организациям - ведущей trade association SIA (Securities Industry Association) и ведущей SRO NASDR. В НАУФОР и ПАРТАД эти функции де-факто оказались слиты вместе, что привело к конфликту интересов.

Представьте руководителя организации, получающей от своих членов по рублю на их битье дубинкой по голове, и по рублю на оказание им помощи, обмена опытом, разработки стандартов, исследования рынка, лоббирование интересов у регулятора и т.д. Конечно, участники рынка обнаружат, что они получают двойные удары по голове (манифестируется, как "влияние саморегулируемой организации растет"), и почти не получают дополнительных сервисов - стандартов, исследований, действенного лоббирования внешних регуляторов и т.д..

Нет, конечно, речь не идет о прямом перенаправлении финансовых потоков - бюджеты, контролируемые Советом, могут выглядеть вполне сбалансироваными. Конечно, все происходит значительно изящнее - просто сотрудников, которые "по должности" должны разрабатывать и сеять разумное доброе и вечное, по фактическим затратам времени можно смело относить к дополнительным "полицейским". Ведущие разработчики, эксперты и исследователи не вылезают из проверок. Главные "лоббисты", которые должны корректировать мнение ФКЦБ России по тем или иным вопросам, тоже не вылезают из проверок, разборок и прочей "текучки". Сотрудники СРО трудятся не столько по плану, сколько по прямым указаниям начальства. А начальство в силу вполне объективных причин имеет смещенные в сторону enforcement приоритеты.

ФКЦБ России негласно одобряет этот процесс - за осуществлением функции enforcement тщательно следят. Уставы СРО настроены на выполнение именно этой функции, выполнение этой функции порождает максимальное количество проблем. Да и члены СРО склонны простить недопоставку стандартов, чем некачественный enforcement. Поэтому почти все доступные ресурсы автоматически перенаправляются из бюджетов разработки в бюджет enforcement.

А недопоставленное разумное, доброе и вечное разрабатывается экспертами ФКЦБ России и спускается на рынок "сверху" под аккомпанемент чиновничьих причитаний про "отсутствие рыночной инициативы".

Хочется особо подчеркнуть, что такое положение дел абсолютно не зависит от конкретной личности руководителя организации, или от личностей других линейных руководителей. Просто сложившееся ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО саморегулирования на рынке ценных бумаг автоматически приводит к подобным проблемам. Строй (набор институтов власти) всегда определяет поведение людей, а не наоборот. Так, при самом плохом парламенте жизнь в стране обычно лучше, чем при самом хорошем диктаторе. А число товаров на полках при плохом капитализме всегда больше, чем при хорошем социализме. А суд присяжных качественнее, чем суд Линча.

Финансирование различных функций саморегулирования

Финансирование функции разработки правил и стандартов и enforcement имеет разную природу и должно организовываться по-разному.

Участники рынка предпочитают считать enforcement "осознанной необходимостью", и готовы платить за подобную "услугу" фиксированную плату - НАЛОГ.

За разработку стандартов и правил участники рынка не готовы платить общий НАЛОГ. Ведь заранее неизвестно, какой объем правил и стандартов потребуется, какие ресурсы будут задействованы на их разработку.

Разработка больше похожа на услугу, чем "услугу". Поэтому участники рынка с гораздо большей охотой готовы оплачивать только такие сервисы, в которых они заинтересованы более всего. Именно так и устроена SIA - внутри эта Ассоциация представляет из себя множество отдельных организаций под одной крышей. SIA состоит из множества комитетов, имеющих свои выборные органы, финансирование (отдельные членские взносы), общие собрания, местные представительства, сотрудников и т.д. Участники рынка прекрасно понимают, что СОЦИАЛИЗМ (централизованное перераспределение разнородных ресурсов - в финансовой или иной форме - по текущим приоритетам руководителя организации) бычно неуместен. Поэтому участники рынка хотели бы получить более полный контроль над тем, как тратятся их членские взносы. Желательно, чтобы участник рынка мог отдельно финансировать каждую разработку. Тогда АВТОМАТИЧЕСКИ (рыночно) на наиболее важные разработки будет потрачено больше ресурсов, и они будут выполнены более быстро и с более высоким качеством.

Более того, заинтересованные в качественной разработке правил и стандартов участниками рынка могли бы быть не только профессиональные участники рынка, но и все те организации, которые заинтересованы в обслуживании профучастников - разработчики программного обеспечения, консультационные фирмы, другие общественные организации (КонфОП, НАУРАГ, АУВЕР, АРБ), заинтересованные государственные органы, эмитенты и инвесторы и т.д.

Сегодняшний финансовый механизм ПАРТАД и НАУФОР принципиально (в силу законодательных, уставных и бухгалтерский органичений) не позволяет организовывать гибкое финансирование проектов с одной стороны, и привлекать дополнительное финансирование на разработки "со стороны".

Качество стандартов

В создавшейся обстановке, когда ресурсы на разработки и исследования в ПАРТАД и НАУФОР выделяются по "остаточному принципу", результаты этих исследований и разработок получаются крайне низкого качества. И не только по причине нехватки ресурсов, но и по причине ОТСУТСТВИЯ ПРОЦЕДУРЫ ПОЛУЧЕНИЯ ПРИЕМЛЕМЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ.

Традиционно разработка правил и стандартов проходит в форме "Комитетов" и "Рабочих групп", в которых принимают участие самые разные по квалификации, но обычно крайне занятые люди. Эта технология (вернее, отсутствие всякой технологии) разработки сейчас наличествует и в государственных регуляторах, и в саморегулируемых организациях. Единственный элемент "технологии" обеспечения качества - ряд виз, которые ставят не самые профессиональные в обсуждаемых вопросах позиционеры.

Прежде всего, нет "рыночной" (каким-то образом демократической - саморегулирование!) гарантии в том, что в обсуждениях принимали участие действительно заинтересованные и компетентные люди, и эти люди могли повлиять на процесс. Действительно, в ПАРТАД и НАУФОР не существует сейчас механизмов, позволяющих привлекать не-членов этих Ассоциаций, и придавать этим не-членам достаточный статус. А ведь это существенно бы предохраняло скатывание СРО в сторону замкнутых средневековых профессиональных цехов. Недостаточно просто объявить участие в рабочих группах для всех желающих - должна существовать систематическая и формальная процедура учета мнений всех заинтересованных лиц лиц, не замедляющая общие сроки разработки стандартов.

С другой стороны, любой стандарт - это не столько политический, сколько технический документ, и он требует ПРОЕКТИРОВАНИЯ И РАЗРАБОТКИ (спецификации, фиксации формулировок, исследований, поиска в литературе, иногда даже проведения экспериментов, пробных реализаций). Технические вопросы не должны решаться коллективно или, тем более, голосованием. Тут важнее единство архитектуры, преемственность терминологии и т.д. - то, что отличает качественные разработки от некачественных.

Сейчас разработка стандартов происходит в основном в форме "обсуждений" и привлечения почти случайных человеческих ресурсов "на общественных началах". Обычно один из участников группы добровольно "обещает" проработать тот или иной пункт к такому-то сроку. Ответственность за результаты он при этом не несет, ибо все понимают, что работа бесплатна. Не существует систематической процедуры выделения каких-то ресурсов на подразумевающие соблюдение жестких сроков и высокое качество разработки силами штатных сотрудников СРО и привлеченных оплачиваемых внешних экспертов, Обсуждение же на рабочих группах результатов подобных разработок должно носить характер "мозгового штурма" для генерации идей, а также проверочных просмотров, а не коллективных усилий по генерации объемистых текстов.

Кроме того, сегодняшний процесс не позволяет планировать сроки выпуска документов - поскольку никогда не ясны ресурсы, которые можно будет задействовать в работе, и заранее неясна процедура согласований.

Предлагаемое решение

Для нормализации разработки стандартов и правил рынка ценных бумаг в рамках рыночного саморегулирования предлагается:

• Принять такой подход к развитию саморегулирования, при котором варианты институционального устройства саморегулирования в отсутствии оформленных рыночных инициатив проектируются и внедряются экспертами ФКЦБ России. Комиссия при этом выступает, как гарант введения саморегулирования на рынке ценных бумаг. Далее выборы в эти институты саморегулирования и обеспечение их функционирования производятся самими участниками рынка на основе самоуправления и самофинансирования;
• Создать отдельное юридическое лицо (trade association, SIA, как прообраз), которое будет при себе создавать Консорциумы и Комитеты по стандартизации тех или иных аспектов рынка (для начала - Консорциум информационных технологий на рынке ценных бумаг). Данные Консорциумы и Комитеты должны существовать на базе самофинансирования (но необязательно - самоуправления), и должны разрабатывать стандарты с использованием специальных процедур рассмотрения стандартов, предусмотренных в их учредительных документах и гарантирующих качество разработок.
• Поощрять появление отдельных организаций, ставящих своей целью разработку рыночных стандартов и правил на основе принципов самофинансирования и использования специальных процедур (для начала - Консорциум стандартизации информации по рынку ценных бумаг).