Основные принципы лицензирования отдельных видов деятельности

Закон "О предприятиях и предпринимательской деятельности" в статье 21 устанавливает пределы свободного выбора деятельности предприятий в Российской Федерации.

В частности, предусмотрено, что законодательство Российской Федерации и входящих в ее состав республик может запрещать отдельные виды деятельности, причем по смыслу закона такое запрещение относится к виду деятельности вообще, а не к осуществлению ее предприятием какого-либо специфического типа.

Ряд видов деятельности разрешен исключительно государственным предприятиям. Закон однозначно перечисляет эти виды деятельности.

Наконец, ограничения на ведение различного рода деятельности предприятия накладывает часть 4 статьи 21 Закона. Она предусматривает возможность введения лицензионного режима. Утверждение перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию, и порядка выдачи лицензий передано в ведение Правительства Российской Федерации, правительств республик в ее составе и уполномоченных ими органов.

За период после принятия Закона лицензионный режим осуществления деятельности предприятий на общероссийском уровне вводился разовыми актами - Верховного Совета, Президента и Правительства. Минэкономики России неоднократно готовило проект общего постановления Правительства о порядке лицензирования отдельных видов деятельности. Эксперты Рабочего центра экономических реформ, рассматривая предложенные проекты, отметили, что Минэкономики пошло на поводу министерств и ведомств, стремящихся расширить свои полномочия в сфере выдачи предварительных разрешений на ведение хозяйственной деятельности.

Созданная по поручению Правительства РФ рабочая группа РЦЭР проанализировала существующую практику лицензирования и пришла к выводу о ее несоответствии принципам экономической реформы и текущим нуждам страны.

Расширение режима лицензирования стало - наряду с созданием отраслевых внебюджетных фондов и созданием холдинговых и инвестиционных компаний - одним из основных направлений лоббирования теряющих почву под ногами структур планово-административного управления экономикой. При этом лицензирование зачастую оказывается наиболее желанной целью. Это связано с тем, что выдача и распределение лицензий оказалась наиболее безответственной и безбедной формой бюрократического существования. Предварительный характер лицензий означает, что ответственность за последующие действия получателя лицензии на орган, выдавший ее, пасть не может. Произвольное расширение как круга направлений деятельности, требующих лицензирования, так и объема запрашиваемой информации, а также короткие сроки, на которые выдаются лицензии, позволяют создавать постоянное напряжение в точке лицензирования, имитировать бурную государственную работу и максимально облегчать все формы явной и скрытой коррупции.

Каждое разрешение на расширение лицензионного режима обставляется ссылкой на государственные интересы и возможные отрицательные последствия для потребителя. Фактически нет таких видов коммерческой деятельности, в которых отсутствовали бы возможности ущерба для потребителя или третьих лиц в результате злой воли и небрежности производителя. Такая аргументация способна распространить всеобъемлющий государственный контроль над каждым шагом хозяйствующих субъектов, полностью отказавшись от рыночных принципов.

В то же время при расширении государственного лицензирования степень реальной безопасности и защищенности потребителя не увеличится, а, наоборот, уменьшится, так как силы и средства контролирующих органов будут распыляться между большим количеством заявителей и концентрироваться на предварительном, а не перманентном контроле.

Самый серьезный результат расширения сферы применения государственного лицензирования будет заключаться в замедлении вхождения на рынок новых субъектов хозяйственной деятельности, в сокращении предложения товаров, услуг и рабочих мест. Облегчение вхождения на рынок станет особенно важным, если государство, вынужденно или добровольно, откажется от консервативной инфляционной политики.

Рабочая группа предлагает разделить существующие ныне права по лицензированию на три группы:

1. Права лицензирования, вытекающие из реализации прав собственности. Таковы права по выдаче лицензий на использование объектов интеллектуальной собственности, права по выдаче лицензий на разработку принадлежащих государству недр и т.д. Эти лицензии только по названию схожи с лицензиями по смыслу Закона "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и регулироваться в порядке его статьи 21 не могут.

2. Права на выдачу лицензий в тех областях деятельности, где потребители товаров и услуг могут и должны сами нести ответственность за выбор поставщика, а поставщик - за нанесенный ущерб.

3. Права на выдачу лицензий на те виды деятельности, ведение которых ненадлежащим образом может привести к чрезвычайным последствиям, способным оказать воздействие на значительные группы населения либо территории и ущерб от которых заведомо может превысить возможности его возмещения субъектом, ведущим деятельность.

По мнению рабочей группы, только последнюю группу прав на выдачу лицензий необходимо сохранить в ведении центральных государственных органов. При этом необходимо: во-первых, четко определить перечень соответствующих объектов и видов деятельности; во-вторых, предотвратить необоснованное разбухание такого перечня в дальнейшем; в-третьих, установить порядок, при котором проведение соответствующей деятельности будет находится под постоянным наблюдением контролирующего органа.

По логике предложений рабочей группы, условием введения лицензионного режима в какой-то сфере деятельности должна стать реальная вероятность возникновения чрезвычайной ситуации в результате этой деятельности. Соответственно, Госкомитет по чрезвычайным ситуациям должен координировать лицензионную политику по смыслу статьи 21 Закона "О предприятиях и предпринимательской деятельности".

Рабочая группа предлагает предпринять следующие меры:

1. При подготовке новой редакции Законов "О предприятиях и предпринимательской деятельности" пересмотреть часть 3 статьи 21, перечисляющей виды деятельности, зарезервированные исключительно для государственных предприятий. Значение этой части меняется во-первых, в свете приватизации, во-вторых, из-за излишне широкого перечня.

Предлагается исключить дефисы 4 - 7, а виды деятельности, перечисленные в дефисах 1 - 3, перевести в режим государственного надзора.

2. Предлагается вместо режима лицензирования видов деятельности ввести режим государственного надзора особо опасных видов деятельности и соответственно изменить часть 4 статьи 21 Закона "О предприятиях и предпринимательской деятельности".

Смысл государственного надзора будет заключаться в том, что свобода начала определенных видов деятельности должна ограничиваться обязанностью предварительной регистрации ее в органах ГКЧС. После регистрации ответственность за состояние дел переходит к этим органам, наделенным широким спектром прав по контролю деятельности вплоть до ее приостановления.

3. Необходимо провести перерегистрацию существующих лицензионных прав. Лицензионные права, санкционированные решениями Президента и Правительства Российской Федерации и не прошедшие перерегистрацию, объявляются недействительными. Эта мера может быть реализована и без внесения изменений в Закон "О предприятиях и предпринимательской деятельности". Принятие Закона в новой редакции позволит распространить предложенный механизм на весь объем существующих прав по лицензированию видов деятельности.

Так как расширение лицензирования означает ограничение свободы хозяйственной деятельности, необходимо разделить функцию осуществления государственного надзора (ее имеет смысл возложить на ГКЧС) и функцию установления этого режима в определенной сфере деятельности. Такое установление режима государственного надзора наряду с первоначальной перерегистрацией прав лицензирования имеет смысл передать на уровень совместного решения Правительства и Верховного Совета с возможной санкцией Верховного Суда. Подготовку заключений о целесообразности введения указанного режима и порядке ведения государственного надзора можно поручить РЦЭР и ГКЧС.

4. Замена подавляющей части лицензирования свободным сертифицированием будет означать коммерциализацию существующих органов по выдаче государственных лицензий и реорганизацию их деятельности на путях конкуренции за качество и надежность выдаваемых сертификатов.

На переходный период можно сохранить за нынешними органами фирменное имя и право требовать прямого указания на отсутствие лицензии (сертификата). Таким образом, предприятие, не получившее соответствующего сертификата в органе, ранее выдававшем лицензии на ведение деятельности, будет обязано публично и открыто заявлять об этом для сведения потребителей, работников, прочих контрагентов.

В связи с этим предлагается, наряду с общим свободным режимом ведения хозяйственной деятельности и режимом государственного надзора ввести промежуточные, переходные режимы - регистрационный и государственно-сертификационный.

Принимая во внимание, что после принятия Закона РФ "О предприятиях и предпринимательской деятельности" произошли конституционные изменения и во главе исполнительной власти России стоит Президент, рабочая группа считает, что предлагаемые ею меры могут быть приняты Указом Президента Российской Федерации.

Проект Указа прилагается.

---

Проект

УКАЗ
Президента Российской Федерации
Об упорядочении порядка ведения
различных видов хозяйственной деятельности

В целях увеличения производства товаров и услуг, а также расширения количества рабочих мест, для развития конкуренции и диверсификации в хозяйственной деятельности, для предотвращения коррупции и создания единого и упорядоченного порядка ведения различных видов деятельности

п о с т а н о в л я ю:

1. С учетом того, что статья 21 Закона РФ "О предприятиях и предпринимательской деятельности" передает право установления разрешительного порядка ведения хозяйственной деятельности Правительству РФ, правительствам республик в составе РФ и уполномоченным им органам, установить следующие виды режима хозяйственной деятельности в Российской Федерации: свободный режим, государственно-сертификационный режим, регистрационный режим, режим государственного надзора.

2. Свободный режим хозяйственной деятельности означает, что для начала и ведения соответствующей хозяйственной деятельности не требуется специальных разрешений, кроме вытекающих из общего порядка регистрации предприятий или вытекающих из прав собственности на используемые материальные и нематериальные ресурсы.

Свободный режим хозяйственной деятельности устанавливается как основной в Российской Федерации.

3. Государственно-сертификационный режим означает, что лица, не получившие сертификата специализированного государственного контрольного органа на соответствие нормам, установленным этим органом, обязаны извещать об этом своих поставщиков, потребителей и прочих лиц, с которыми они связаны по ходу ведения соответствующей деятельности. Способ информации устанавливается специализированным государственным контрольным органом таким образом, чтобы он не препятствовал выполнению соответствующей деятельности по существу, но был нагляден и общедоступен.

Порядок выдачи, проверки, использования и лишения сертификата устанавливается соответствующим специализированным государственным контрольным органом.

Ведение деятельности, отнесенной к государственно-сертификационному режиму без государственного сертификата или объявлений по установленной форме о его отсутствии, является незаконной.

4. Регистрационный режим означает, что соответствующая деятельность осуществляется при ее регистрации в специализированном государственном контрольном органе. При нарушении установленного порядка ведения деятельности контрольный орган накладывает ограничения на использование регистрационного свидетельства вплоть до лишения его и возвращает регистрационное свидетельство только после того, как лицо, ведущее деятельность, выполнит установленные требования.

Ведение соответствующей деятельности без регистрационного свидетельства является незаконным.

Первичная регистрация заключается в идентификации лица, получающего регистрационное свидетельство, как не получавшего его ранее; подтверждении регистрирующимся лицом, что он ознакомлен с требованиями, предъявляемыми к соответствующему виду деятельности; занесении лица в регистр.

Порядок установления обязательных норм и правил ведения хозяйственной деятельности в регистрационном режиме, порядок проверки соблюдения этих норм и правил, порядок выдачи регистрационного свидетельства после его лишения и порядок ведения регистра устанавливаются специализированным государственным контрольным органом.

5. Режим государственного надзора устанавливается для тех видов деятельности, в которых последствия от нарушений стандартов, правил и норм могут привести к тяжелым необратимым последствиям, затрагивающим большие территории и массы населения.

Режим государственного надзора осуществляется специализированными государственными органами под их ответственность под общим руководством ГКЧС.

6. Органы государственной власти, получившие права по лицензированию отдельных видов деятельности до ввода в действие Закона "О предприятиях и предпринимательской деятельности" либо в соответствии с решениями Правительства и Президента РФ, обязаны представить их на перерегистрацию в течение 1993 года. Органы, не перерегистрировавшие указанные права, утрачивают статус специализированного государственного контрольного органа по смыслу настоящего Указа, а соответствующая деятельность осуществляется в свободном режиме.

Перерегистрация лицензионных прав осуществляется Правительством РФ в виде постановлений по представлению соответствующего государственного органа. При перерегистрации устанавливается один из введенных настоящим Указом режимов хозяйственной деятельности.

При перерегистрации исходить из того, что экономическая и правовая реформа требует усилить конкретную ответственность производителя товаров и услуг непосредственно перед потребителем, минуя бюрократические структуры.

В отношении тех видов деятельности, на которые законодательством установлено в настоящее время требование получения обязательной лицензии исходить из допустимости установления государственно-сертификационного режима как временного на период 1993-1995 годов с возможным продлением на следующие три года в порядке, установленном настоящим Указом.

7. В связи с тем, что введение режимов ведения хозяйственной деятельности, отличных от свободного режима, является вынужденным ограничением гражданских свобод, возложить на Министерство Юстиции ведение Государственного регистра ограничений хозяйственной свободы, в котором должны исчерпывающе фиксироваться виды хозяйственной деятельности, в отношении которых установлен отличный от свободного режим ведения, специализированные государственные контрольные органы, осуществляющие контроль по этим видам, принятые этими органами нормативные документы в пределах их компетенции.

Установить, что Правительство Российской Федерации направляет в Государственный регистр свои постановления о перерегистрации лицензионных прав в соответствии с настоящим Указом и об установлении режимов ведения хозяйственной деятельности, отличных от свободного, а специализированные государственные контрольные органы - документы, определяющие порядок реализации соответствующего режима.

Организовать публикацию официальных бюллетеней Государственного регистра ограничений хозяйственной свободы в 1993 году по мере необходимости, а с 1994 года ежеквартально.

Установить, что расширение видов деятельности, подпадающих под действие режимов, отличных от свободного, а также изменение порядка реализации соответствующего режима, вступает в действие не ранее шести месяцев после выхода в свет официального бюллетеня Государственного регистра ограничений хозяйственной деятельности с публикацией соответствующего документа.

8. Правительству Российской Федерации внести в Верховный Совет предложения по изменению актов, принятых Верховным Советом, предоставляющих права по лицензированию отдельных видов деятельности, с учетом Закона "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и настоящего Указа. Одновременно подготовить и внести в Верховный Совет проект новой редакции Закона "О предприятиях и предпринимательской деятельности" с уточнениями статьи 21 в части лицензирования отдельных видов деятельности и в части резервирования отдельных видов деятельности только за государственными предприятиями.

9. Установить, что в дальнейшем расширение перечня видов деятельности, осуществляемых в режимах, отличных от свободного режима, происходит только постановлениями Правительства РФ.

Б. Ельцин