Возможны ли в России свободные экономические зоны?

Очевидно, что создание и обеспечение деятельности свободных экономических зон (СЭЗ) означает необходимость решения правовых, юридико-организационных проблем. Имеющийся у автора личный опыт выдвижения концепции правового обеспечения программы создания на территории России конкретной CЭЗ показывает, что существует по меньшей мере несколько групп системно увязанных вопросов, решение которых становится условием успешного функционирования СЭЗ.

1.

Известен подход юристов к принципам регулирования иностранных инвестиций на территории РФ, -- он сводится к отождествлению инвестиционной деятельности и предпринимательства. (См., например, Правовые проблемы иностранных инвестиций в СССР, М.,1991 с.18,22,28.) Остальное -- дело законодательной техники, которая и призвана обеспечить учет "своеобразия","специфики" таких субъектов, как иностранные юридические и физические лица, международные организации, соотечественники, находящиеся за рубежом, действующие на определенных правовых основаниях. При этом действующее гражданское законодательство распространяется на инвесторов в той мере, в которой специальные нормативные акты это допускают, а международное частное право и право международных договоров применимы при условии специального допущения.

С таким подходом можно было бы согласиться, если бы в его рамках можно было бы на единой, системной основе создать:

• единые, вместе с тем, корректно учитывающие своеобразие субъектов ивестиционной деятельности (правосубъектность инвесторов, резидентов, и т.п.) нормы;
• юридические рамки и правила использования льгот и преимуществ инвестиционной деятельности (территориальность СЭЗ, таможенные и налоговые льготы и др.);
• основания и пределы участия государства в инвестиционной деятельности, главным образом в качестве гаранта обеспечения интересов инвесторов, субъекта, принимающего необходимые законодательные и распорядительные меры по созданию правовых основ инвестиционной деятельности;
• механизмы и процедуры обеспечения (страхования) иностранных инвесторов без участия государства.

Указанный подход не оставляет места для наиболее адекватного способа правового регулирования -- локального. Локальное регулирование могло бы обеспечиваться актами, действующими на территории СЭЗ, применяемыми ее институтами на основании нормативных актов компетентных органов государства, конституирующих СЭЗ. В такой же мере сказанное относится к проблемам соответствия российского законодательства высоким стандартам международного права и права цивилизованных государств в части регулирования предпринимательства.

Примечательно, что законодатель б.СССР и союзных республик не пошел по пути приравнивания инвестров к предпринимателям, хотя бы и по иным причинам.

2.

Задача создания и развития СЭЗ во многом может быть предрешена, если ее проектом будут предусмотрены оригинальные юридические решения, система актов локального уровня, учреждающих СЭЗ, создающих во исполнение и на основе действующего законодательства правовые основы активности инвестров (резидентов). Сегодня ясно, что сам факт объявления СЭЗ еще не является юридическим фактом, порождающим права и обязанности субъектов правового общения. Большое число объявленных, но не реализованных СЭЗ приводит к мысли о том, что требуется не "оформительская" юридическая работа по привязке и согласованию имеющегося организационного проекта СЭЗ, а параллельная действиям разработчиков проекта СЭЗ работа юристов по созданию локальной правовой системы СЭЗ, ее согласованию с действующим законодательством, сопряжения с правом международных договоров РФ, международным правом.

Иначе говоря, проект СЭЗ в качестве системного элемента должен содержать концептуально оформленный и содержательный проект юридического обеспечения создания и развития СЭЗ.

3.

Концепция правового обеспечения проекта СЭЗ является попыткой решить, в частности, вопрос о локальной правовой системе СЭЗ и о способе согласования с действующим законодательством РФ.

Имея в виду несовершенства правовой системы РФ (отсутствие целого ряда актов, гарантирующих право частной собственности, интересов иностранных и международных собственников, преобладание регулирующего значения подзаконных нормативных актов, противоречивость и нестабильность законодательства в целом, невозможность вовлечения государства в прямое правовое общение в статусе юридического лица, отсутствие развитой правовой инфраструктуры предпринимательской деятельности и инвестиционной активности), прямое действие норм законодательства, подзаконных актов в особенности, может означать фактическое прекращение СЭЗ и ее правового режима. Правовые институты СЭЗ -- статуты органов управления ею, правосубъектность резидентов, правовые основы правоприменительной и арбитражной деятельности -- чрезвычайно сложно согласовывать с действующим законодательством, достаточно сложно -- с международным правом, сложившимися международными институтами и обычаями.

В частности, территория, на которой применяются механизмы льгот и преимуществ, значительных даже для сложившейся рыночной экономики, не может не быть в юридическом отношении "экстерриториальной". Эта "экстерриториальность" может быть реализована несколькими путями. Один из них схематично выглядит так, что вся локальная юридическая система СЭЗ строится одновременно на признании верховенства законодательства РФ, в т.ч. -- актов об иностранных инвестициях, о предприятиях, о банках и банковской деятельности, "провозглашающих" правовые основы хозяйственной деятельности и т.п. с учетом актов о СЭЗ.

В рамках этой юридико-технической схемы требуется произвести работу по дополнениию каждого из значимых для СЭЗ акта в форме подготовки пакета локальных актов. Отсутствие того или иного дополнения будет означать прямое действие акта законодательства России на территории СЭЗ. Предполагается очертить круг наиболее значимых для СЭЗ актов (их перечень имеется), соответствующие "дополнения" к которым могут быть "кодифицированы", т.е. приняты в корпус масштабного акта о СЭЗ. В свою очередь этот акт, как будет показано ниже, принимает компетентный орган государственной власти и, таким образом, заодно, утверждает конституирующий акт (к примеру, Положение) о ней. Иные нормативные акты РФ действуют на территории СЭЗ безусловно.

Описываемый путь достижения экстерриториальности отвечает также требованиям полноты государственного суверенитета -- верховенства законов РФ на всей ее территории -- и, фактически, допускает юридическую экстерриториальность СЭЗ.

В этом контексте проектирование правовых основ СЭЗ удовлетворяет двум "противоположным" требованиям:

• выводит территорию СЭЗ из пространства прямого действия российского законодательства, путем создания своеобразного юридического "фильтра", эффективно редуцирующего российское и международное право для целей и особенностей СЭЗ;
• согласовывает фактический правовой режим с требованиями суверенности РФ, с законодательными и подзаконными регуляторами предпринимательства.

"Экстерриториальность" может быть организована и за счет делегирования значительного объема полномочий по обеспечению правового режима хозяйствования в СЭЗ органу местного самоуправления -- Администрации области, района, для чего Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. создает значительно больше правовых оснований. Так, ст.130, 132 Конституции предоставляют возможности наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, что означает правовую свободу в организации правового режима СЭЗ. Часть полномочий, носящих особый характер -- охрана гос. границы, охрана общественного порядка, таможня, иные специфические функции будут вправе осуществлять государственные органы, уполномоченные специальными актами, принятыми во исполнение актов, учреждивших СЭЗ. Эти органы будут действовать на основании законодательства о них, актов о СЭЗ,приказов и распоряжений вышестоящих органов.

Условия применимости международного права на территории СЭЗ будут определены последовательной работой по дополнению актов разрабатываемых для СЭЗ принципами, конкретными нормами, правовыми обычаями, в целом создающими "климат" международно-правового регулирования.

4.

Выдвижение концепции правового обеспечения СЭЗ также означает решение следующих проблем.

Статутная -- последовательное и систематичное проведение работы по разграничению компетенции органов СЭЗ, имеющих властные, распорядительные, координационные полномочия; определение правового положения резидента СЭЗ; определение правовых основ взаимодействия субъектов СЭЗ с третьими юридическими и физическими лицами и государством.

Правоприменительная -- создание на основе и во исполнение конституирующих государственных документов актов о правилах и нормах процедурного, процессуального характера, обеспечение разграничения компетенций различных субъектов СЭЗ, системная увязка полномочий органов (субъектов) СЭЗ, имеющих субординационные, властные и распорядительные полномочия; правовое обеспечение структуры органов СЭЗ.

Правоохранительная -- создание правовых основ правохранительной деятельностив СЭЗ (контролирующей, предупреждения и борьбы с преступностью, обеспечения экономической безопасности).

5.

Внешне акты локальной правовой системы СЗЗ выглядят как увязанные правовые акты, среди которых, в частности, имеются:

• акты, направленные на конструирование отношений согласования, дополнения, изъятий и т.п. СЭЗ с правовой системой РФ;
• акты, направленные на согласование актов о СЭЗ с международным торговым и частным правом, с учетом права международных договоров РФ;
• акты, разграниченные предметно -- по предмету правового регулирования:
  • конституирующие акты, т.е. акты, учреждающие СЗЗ и режим хозяйствования в ней, принимаемые компетентным органом представительных полномочий;
  • акты, определяющие правовое положение органов управления СЭЗ, принимаемые компетентным органом исполнительно-распорядительных полномочий;
  • акты, определяющие правовое положение институтов СЭЗ, принимаемые на основе конституирующих актов органами местного самоуправления и органами управления СЭЗ;
  • акты, определяющие правовое положение резидентов СЭЗ, в целом соответствующие мировым стандартам;
  • типовые контрактные и иные формы, необходимые для обеспечения правового режима СЭЗ;
• акты, увязанные по способу правового регулирования
  • конституирующие акты конструируются, исходя из необходимости императивного установления СЭЗ в территориальных границах СЭЗ, что в свою очередь, вызовет требование соответствия им всех других актов;
  • акт, которым будет утверждено Положение о СЭЗ также должен быть императивен в той мере, насколько это будет необходимо для установления невозможности изменения СЭЗ на протяжении определенного периода времени; иначе должно быть устроено Положение о СЭЗ: оно должно сочетать исчерпывающий метод определения компетенции органов, наделенных законодательством РФ властными полномочиями, в том числе в отношении СЭЗ;
• акты, задающие параметры действий субъектов СЭЗ должны осуществить увязку между основными требованиями СЭЗ , общецивилизационными правовыми принципами , требованиями законодательства РФ, в частности, -- за счет использования оригинальных финансово-организационных механизмов СЭЗ, не имеющих аналогов ни в отечественной, ни в мировой практике, как бы восполняя пробел в законодательстве РФ и международном праве;
• если проект СЭЗ содержит особые требования к ее организации, к примеру, негосударственный характер защиты иностранных и российских инвестиций -- это потребует особой правовой работы по созданию межгосударственных, надгосударственных, конвенциальных норм, обеспечиваемых негосударственным (экономико-организационным) принуждением в СЭЗ; на первом этапе разработки правовых актов речь может идти лишь о конвенциальных актах, принятых на основе конституирующих актов;
• самостоятельную задачу представит правовое обеспечение земельных отношений, поскольку современное законодательство классических товарных юридических параметров на землю не распространяет, за небольшими исключениями, что означает решение проблемы способом применения системы имущественных прав вместо возникающих в результате купли-продажи полномочий собственности.

6. Правовую проблематику СЭЗ в мире обычно справедливо увязывают с публичным национальным и международным правом. Для правового проекта СЭЗ это фактически означает не только подготовку корректных проектов конституирующих актов в идеологии суверенитета РФ, но и ряд иных действий:

• фиксация общецивилизационных международно-правовых положений в конституирующих актах, утверждающих их приоритет в коммерции и процессинге СЭЗ;
• проработка политико-правовых аргументов для лоббисткой деятельности в органах власти и управления, в органах местного самоуправления.
• проработка проектов межгосударственных, межзоновых и иных подобных соглашений в целях создания всей необходимой международной публично-правовой инфраструктуры и системы льгот, преимуществ резидентов СЭЗ, участников соглашений.

7.

Международные акты (важнейшие из них -- три международные конвенции) создают систему критериев, которым должна соответствовать правовая база СЭЗ. К числу важнейших требований относятся пределы компетенции таможенных органов.

Другим требованием международных актов является наличие принципов, правил, соглашений, регламентирующих порядок разрешения споров и реализацию решений третейского суда на территории данной СЭЗ, других СЭЗ, РФ и иностранных государств.

Порядок разрешения экономических споров, возникших в связи с реализацией актов, составляющих правовую основу СЭЗ, должен определяться Положением о порядке решения экономических споров в СЭЗ. Важнейшей частью названного акта станет Положение о Третейском суде по экономическим спорам СЭЗ. Положением определяются правила подсудности, условия применения норм материального права РФ, условия и пределы применения международного торгового права к экономическим спорам в СЭЗ. Процессуальные нормы, определяющие правила рассмотрения, вынесения решения, его исполнения как на территории СЭЗ, так и вне ее, должны базироваться на Конвенции о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений от 10.06.58 г., Арбитражного Регламента UNICITRAL, Женевской конвенции 1961 г. Положение также должно предусматривать порядок разрешения споров в порядке ad hoc.

8.

Легитимация (учреждение) СЭЗ может быть осуществлена приблизительно по следующему сценарию.

Путем принятия компетентным представительным органом акта, в котором учреждается СЭЗ, принимается предложение о создании СЭЗ, устанавливаются налоговые льготы, таможенный режим, органы управления СЭЗ, специальный правовой режим, допускается применение международного права. Постановлением поручается Правительству проведение иной работы по созданию СЭЗ, определению содержания правового режима.

Во исполнение этого акта, Правительство РФ принимает Постановление, которым: определяется понятие специального экономикоправового режима, делегируются органам управления (институтам) СЭЗ все полномочия по реализации правового режима, определяются поручения министерствам и госкомитетам РФ и др. принять и довести до сведения исполнителей на территории СЭЗ специальные акты и распоряжения, определяющие их задачи в соответствии с Постановлением и Положением (Уставом) СЭЗ; Постановление утверждает также Положение (Устав) СЭЗ.

Таким образом, опыт выдвижения концепции правового обеспечения СЭЗ дает автору основания полагать возможным создание и развитие свободной экономической зоны в России в условиях действующего законодательства.