Как делать экономическую реформу, если очень хочется ее делать?

Главное противоречие, с которым сталкиваются сегодня попытки осуществления экономических реформ, заключается в том, что государство как институт (а в этом качестве выступает, прежде всего, исполнительная власть) не имеет внутренних стимулов к реальному проведению экономических преобразований.

Задача осуществления экономической реформы привносится в структуры исполнительной власти из политических и академических кругов. При этом правительственные структуры в лучшем случае относятся к проводимым в рамках решения этой задачи мероприятиям нейтрально. На самом же деле традиционные и связанные с проведением реформы задачи на практике оказываются мало совместимы, хотя бы по той причине, что такое расширение круга стоящих перед правительством задач явно превышает его возможности справиться с ними.

В частности, попытки российского правительства провести реформы в рамках программы "500 дней" стали причиной срыва процесса согласования и утверждения республиканского и региональных бюджетов на 1991 год. В результате в ряде регионов бюджеты были утверждены лишь во втором квартале, а качество бюджетных проработок было ниже всякой критики. Реализация очередной программы реформ "командой Гайдара" совпала по времени с очередной бюджетной кампанией. И вновь работа правительства по подготовке бюджета на первый квартал 1992 года оказалась ниже всякой критики.

Но проблема не только в ограниченности сил исполнительной власти. Правительственные структуры имеют все основания подозревать, что в условиях осуществившейся экономической реформы их возможности решать традиционными методами свои традиционные задачи могут быть существенно ограничены. Время от времени раздающиеся жалобы на то, что коммерческий сектор экономики мало что приносит государству (или местным властям), демонстрирует истиное, а не идеологически преломленное отношение государственных органов к экономической реформе.

Конечно, существуют определенные расчеты на то, что в результате экономических преобразований удастся добиться улучшения хозяйственной ситуации в стране, а тогда улучшатся и общие условия решения правительством стоящих перед ним задач. Однако, такой вариант развития событий гадателен, да и результатов, коли они будут, ждать придется слишком долго, чтобы традиционалистски настроенные правительственные структуры могли сделать на экономическую реформу серьезную ставку.

Такая ситуация, когда задача проведения экономической реформы привносится в исполнительные структуры как дополнительная к набору традиционных правительственных задач, ставит процесс реализации реформ в зависимость от множества случайных факторов.

Еще одной проблемой является то, что у правительства в период проведения реформ нет никакого внутреннего критерия, позволяющего ему сколько-нибудь обоснованно судить о правильности выбранного направления и осуществлять постоянную корректировку курса. Критерием правильности проводимого курса для правительства реформ являются исключительно теоретические соображения. Кажется, мы уже имеем достаточный опыт, чтобы понимать, что это слишком слабая база, даже для того, чтобы составить единую команду реформ. Рано или поздно теоретические разногласия в команде начинают давать о себе знать, что приводит если не к ее развалу, то по крайней мере к ослаблению координации в осуществлении стратегии реформ. Теоретический характер плана реформ неизбежно влечет за собой резкое сужение круга потенциальных активных исполнителей этого плана, осознающих свои действия в рамках единого замысла.

Сопротивление реформам осуществляется на низших этажах самой системы государственного управления, причем это сопротивление не носит сознательного характера. Оно вызвано резким разрывом между необходимостью осуществлять рутинную деятельность органов власти и управления, одной стороны, и непониманием условий, в которых эта деятельность осуществляется, -- с другой. Избранная схема проведения реформы практически толкает местные органы власти к сепаратизму и попыткам самостоятельно решать проблемы экономического развития регионов вне какого-либо общего плана. Правительство может сколько угодно успокаивать себя отсутствием массовых выступлений - их нет только потому, что люди заняты другим, и это гораздо опаснее для реформы, чем открытое сопротивление.

Таким образом, необходимо поставить исполнительную власть в такие условия, при которых она вынуждена была бы проводить экономическую реформу для того, чтобы выполнять свои традиционные функции. Само правительство по доброй воле вряд ли сможет установить себе ограничения, а уж тем более выдерживать их. Единственный орган власти в стране, который может это сделать это Верховный Совет. Поэтому осуществлению экономической реформы должно предшествовать существенное изменение соотношения сил в рамках органов государственной власти. Должны быть значительно увеличены роль и значение закондательной власти. На наш взгляд, такое перераспределение властных полномочий в структуре верховных органов власти может пройти наиболее гладко и безболезненно, если его инициатором выступит Президент Российской Федерации. В этом случае Президент сможет, наконец, перестать играть двусмысленную роль -- роль популярного главы непопулярного правительства, и займет подобающее ему положение всенародно избранного главы государства, организующего конструктивное взаимодействие парламента и правительства. При этом Президент должен будет, с одной стороны, активизировать свою самостоятельную законодательную инциативу, и, с другой стороны, выступать гарантом выполнения правительством решений законодательной власти.

Законодательная власть в период проведения экономической реформы должна взять на себя решение двух задач. Во-первых, определение объемов обязательств, которые должна иметь перед населением исполнительная власть. Во-вторых, формирование ограничений, в рамках которых должна действовать исполнительная власть, и контроль за соблюдением этих ограничений. В принципе, существует такое соотношение обязательств и ограничений, при котором исполнительная власть не будет иметь иного пути организации своего функционирования, как проведение экономической реформы.

Прежде всего, Верховный Совет должен:

• установить перечень сохраняемых государственных учреждений и определить их задачи на ближайшие несколько лет, а также критерии оценки решения этих задач соответствующими учреждениями;
• установить твердый порядок социальных выплат различным категориям населения на периоды ближайших нескольких лет (необходимо, чтобы Верховный Совет принял такую процедуру утверждения этих выплат, чтобы в течение переходного периода дополнительные социальные выплаты и льготы вводились лишь в самых крайних экстремальных случаях);
• установить план создания новых рабочих мест за счет целевого государственного финансирования, либо установить предельный уровень безработицы, при этом необходимо четкое определение понятия безработицы;
• установить объем и качество услуг, предоставляемых населению по фиксированным ценам, а также сами эти цены и порядок их изменения.

Наиболее существенным ограничением условий функционирования исполнительной власти, которое необходимо ввести, является строгая регламентация порядка планирования расходования бюджетных средств на выполнение обязательств правительства. Необходимо, чтобы расходы бюджетых средств планировались на основании договоров с предприятиями с различными формами собственности, в том числе и с государственными и муниципальными предприятиями.

Такой порядок должен распространяться на органы власти и управления всех уровней. Кроме этого, необходимо, чтобы действовало правило, согласно которому договоры между органами государственной власти и управления и предприятиями заключались исключительно на конкурсной основе, причем в конкурсах на равных основаниях имеют право участвовать предприятия с любыми формами собственности.

Второе ограничение касается таких видов операций, как выдача лицензий на экспорт, обязательная покупка валюты, централизованные закупки за валюту с последующими поставками российским предприятиям и организациям. До сегодняшнего дня все эти операции использовались как мощное средство государственного давления на предприятия с целью изъятия у них необходимых для государства ресурсов. Впрочем, в гораздо большей степени все это было средством обогащения чиновников. Необходимо, чтобы все эти операции были переведены на чисто рыночную основу, при этом Верховный Совет России должен:

• установить объемы продукции, вывозимой за рубеж;
• распространить нормальный порядок налогообложения на прибыль, получаемую в результате внешнеэкономической деятельности (налоги должны браться в рублях и покупка валюты государством должна осуществляться по государственным ценам);
• ликвидировать специальный курс доллара к рублю для централизованных поставок импортных товаров и перейти к расчетам с предприятиями по рыночному курсу.

Третье ограничение связано с введением жесткой процедуры проведения налоговых реформ. Сегодня правительство не сталкивается ни с какими проблемами, когда желает получить необходимые средства за счет увеличения налогов. Не следует устанавливать на весь переходный период фиксированные налоговые ставки - это могло бы существенно снизить гибкость государственного управления. Однако исполнительная власть должна твердо знать, что проведение налоговой реформы через Парламент потребует от него приложения больших усилий, так что идти на это можно только в самом крайнем случае, когда иных выходов уже нет.

Общий смысл всех указанных ограничений заключается в том, что правительство должно не требовать от других вести себя "порыночному", а само должно вести себя как рыночный агент, равноправный любому другому рыночному агенту. Только таким образом правительство сможет создать для всех остальных необходимые стимулы вести себя "по-рыночному". Особенно важно такое поведение государства для укрепления рубля. Можно сколько угодно пытаться укрепить рубль, регулируя денежную массу традиционными методами, но если правительство -- крупнейший хозяйственный агент, не признает рубль в качестве достойной денежной единицы и строит свою хозяйственную деятельность на конвертации государственной власти в экономические привилегии, то рубль будет и впредь вымываться из хозяйственного оборота, несмотря ни на какие усилия.

В качестве наглядного примера можно привести проект Закона РФ "О поставках продукции и товаров для государственных нужд", вынесенный в феврале 1992 года на обсуждение Верховного Совета РФ при поддержке Правительства. Интерес представляют здесь три обстоятельства. Во-первых, в проекте указывается, что "объемы продукции, закупаемой для государственных нужд по заключенным государственным контрактам, не могут превышать 35 процентов общего годового объема товарного выпуска такой продукции". Отсюда видно, что, несмотря на то, что в Пояснительной записке к проекту Закона указано, что "принудительный государственный заказ на поставку продукции ... отменяется", поставки продукции для государственных нужд все равно будут невыгодны для товаропроизводителей и речь может идти только о том, чтобы оградить этих последних от давления правительственных органов. Впрочем, это намерение достаточно легко сделать недействительным, поскольку там же указано -- "за исключением устанавливаемого Правительством РФ перечня отдельных видов продукции, выпускаемой предприятиями, занимающими доминирующее положение на товарных рынках, а также продукции, имеющей стратегическое значение для обеспечения государственных нужд".

Во-вторых, интересен перечень мер стимулирования выполнения поставок продукции для государственных нужд. Совершенно непонятно, например, зачем надо применять льготное налогообложение, если можно просто оплатить продукцию по приемлемым для обеих сторон ценам. Мало того, что это экономически нецелесообразно, но к тому же еще является прямым нарушением прерогатив законодательной власти в области установления налогов, утверждения бюджета, а кроме того, дает необоснованные привилегии отдельным производителям за счет других налогоплательщиков.

Кроме того, государство в целях стимулирования предоставляет предприятиям льготные валютные отчисления, право пользоваться государственным оборудованием и машинами (бартер) и, как апофеоз, в нарушение Указа Президента, оплачивает в иностранной валюте импортозаменяющую продукцию. Если государство поступает таким образом, то почему оно заставляет всех остальных осуществлять расчеты только в национальной денежной единице.

Будучи вынуждено действовать в рамках описанных выше ограничений, ответственное правительство будет заинтересовано:

• в повышении доходов бюджета, а следовательно, в разработке мер, стимулирующих рост производства, торговли, вовлечение в рыночный оборот максимального количества ресурсов (земельных, лесных, месторождений полезных ископаемых и т.д.);
• проведении приватизации и нахождение путей ее эффективного осуществления (социальный аспект приватизации должен быть заботой парламента, но никак не исполнительной власти, и порядок предоставления льгот населению должен быть установлен решением Верховного Совета);
• в создании хозяйственнных и финансовых условий, препятствующих росту цен, поскольку правительство будет приобретать все необходимое по свободным ценам наряду со всеми другими потребителями;
• в проведении эффективной и быстрой антимонопольной программы с тем, чтобы правительство не попадало в экономическую зависимость от монополистов-производителей;
• в повышении курса рубля, поскольку оно будет способствовать повышению бюджетных доходов государства и снижению его расходов (в сегодняшней ситуации правительству выгодно падение курса рубля, так как каждый процент его падения приносит ему дополнительные доходы от внешнеэкономической деятельности).

Какие меры должны быть предприняты органами государственной власти с тем, чтобы дать возможность нормально осуществлять экономическую реформу?

Во-первых, необходимо лишить правительство каких бы то ни было возможностей и полномочий руководить государственными предприятиями (аналогичные меры должны быть приняты и в отношении местных Советов и муниципальных предприятий). Функции собственника предприятий должен взять на себя Верховный Совет (местные Советы) и специально уполномоченные ими органы, не входящие в структуру правительства. В частности, таким органом может быть предусмотренный Законом о приватизации Фонд государственного имущества с расширенными, по сравнению с установленными Законом, полномочиями.

В уставах государственных предприятий должна быть обязательно оговорена вытекающая из понятия полного хозяйственного ведения самостоятельность предприятия в распоряжении своим имуществом и определении форм и направлений своей деятельности. В заключаемых с руководителями предприятия контрактах следует указывать, что они несут персональную ответственность за решения, ведущие к снижению эффективности хозяйственной деятельности, даже если они приняты под воздействием органов исполнительной власти.

Во-вторых, необходимо принятие Закона о бюджетном процессе в РФ, базирующегося на принципах, описанных выше.

Как представляется, все эти меры позволят создать необходимые условия для того, чтобы правительство получило возможность проводить достаточно гибкую экономическую стратегию, а главное, чтобы оно имело для этого необходимые стимулы. В таких условиях появится возможность формировать действительно компетентный кабинет, который способен взять на себя решение стоящих перед ним проблем, не прибегая к произволу, чтобы скрыть свою некомпетентность и неспособность овладеть ситуацией.

Воспроизводственная структура экономики сегодня настолько деформирована, что даже незначительное уменьшение роли государства как хозяйственного субъекта и предоставление предприятиям самостоятельности может привести, да и уже привело, к разрыву хозяйственных связей между отраслями и неконтролируемому спаду производства. Особенно опасным является разрыв связей между сельским хозяйством и промышленостью, а также отрыв добывающих отраслей (в первую очередь -- толивно-энергетической промышлености) от общей хозяйственной структуры.

Разрыв связей между сельским хозяйством и ппромышленостью предопределен тем обстоятельством, что наше сельское хозяйство на сегодняшний день чрезмерно индустриализовано. Расхожая точка зрения состоит в том, что неэффективность нашего сельского хозяйства вызвана, наоборот, его недостаточной насыщенностью техникой, продукцией химической промышлености и т.д. Однако мера определяется не сравнением с наиболее развитыми странами мира, а уровнем общественной производительности труда. Сверхиндустриализация нашего сельского хозяйства очевидна, если оценивать ее по этому критерию. Сельское хозяйство было способно приобретать технику и удобрения только по заниженным государственным ценам. В свою очередь городские потребители могли покупать сельскохозяйственную продукцию в том количестве, в котором она производилась, только по дотируемым ценам. Весь этот воспроизводственный цикл поддерживался за счет бюджетного перераспределения, опирающегося на низкий уровень жизни населения, поток нефтедолларов, а в дальнейшем и просто на чрезмерную эмиссию, приведшую к полному расстройству кредитно-финансовой системы.

Сегодня, когда сельское хозяйство и промышленость переходят на рыночные методы взаимодействия (а этот процесс неизбежен, независимо от того, какова позиция правительства по этому вопросу), оказывается, что сельское хозяйство не может покупать продукцию промышлености по тем ценам, по которым ее выгодно производить, и в то же время попытки повысить цены на продукты питания приводят к резкому сокращению спроса, а следовательно к сокращению потребности в подукции промышлености и сокращению финансовых ресурсов для ее оплаты. Все это неизбежно ведет к сворачиванию как сельскохозяйственного, так и промышленного производства.

Другая структурная проблема связана с тем, что в сложившихся условиях продукция добывающего сектора экономики как правило оказывается дороже, нежели продукция перерабатывающей промышлености. Сырье и продукты его первичной переработки всегда могут быть проданы за валюту, пусть даже и по ценам ниже мировых. Продукцию нашей перерабатывающей промышленности на мировом рынке продать практически невозможно даже по демпинговым ценам. За счет тех немногих товарных групп, которые пользуются спросом на мировом рынке, сегодня невозможно поддерживать в полном объеме всю структуру отечественной промышлености и ее технический уровень. Есть реальная опасность, что продукция перерабатывающей промышлености окажется неконкурентоспособной на внутреннем рынке, что приведет к ее фактической ликвидации с переключением добывающей промышлености на обслуживание исключительно мирового рынка.

Последствием структурного кризиса будет резкий рост безработицы, который потребует увеличения расходов бюджета, спад производства, который повлечет сокращение бюджетных доходов. В этих условиях правительство столкнется с трудностями в выполнении своих обязательств, что явится стимулом для проведения активной структурной политики.

В условиях действующих ограничений структурная политика может проводиться через систему бюджетных дотаций предприятиям и населению. Эта система должна быть направлена на поддержку в переходный период тех технологических цепочек, которые в состоянии стать в самое ближайшее время самовоспроизводимыми в рамках внутреннего рынка. Таким образом, система дотаций должна быть стимулом для производителей ассоциироваться по технологическим цепочкам, самостоятельно налаживать разорванные производственные связи, формировать новую воспроизводственную структуру хозяйства, способную к росту и захвату внутреннего рынка страны.

Дотации должны предоставляться исходя из следующих принципов:

• дотироваться должны потребители, а не производители продукции;
• дотации должны носить временный характер, причем получатели дотаций должны заранее знать, как и когда дотации будут уменьшаться;
• дотации должны предоставляться под конкретные программы, разработчиками которых должны выступать ассоциированные производители. Дотации должны быть обоснованы с точки зрения анализа, возможно ли обеспечить экономический рост во всей технологической цепочке от добычи сырья до производства конечного потребительского продукта и его реализации;
• в то же время, дотации не должны носить целевого характера и должны в течение определенного времени предоставляться без каких-либо условий.

При этом необходимо полностью отказаться от государственного регулирования цен на продукцию топливно-энергетического комплекса и перейти к торговле по свободным ценам, что, в частности, даст дополнительные доходы в бюджет, необходимые в том числе и для дотаций. Возможности правительства влиять на воспроизводственную структуру экономики путем предоставления различного рода дотаций во многом обусловлены также темпами приватизации экономики.