Практика Конституционного Суда по вопросам защиты персональных данных

Я думаю, тема моего доклада будет логичным продолжением выступления Юрия Иннокентьевича. Он говорил о том, что нужно проверять законность проведения оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой в рамках операции СОРМ ФСБ, в Конституционном суде.

Вывод, сделанный мной на основе некоторого материала Конституционного суда РФ, который я изучала, отнюдь не прибавил мне оптимизма, а наоборот -- убавил. Это нечто неописуемое!

Немного статистики. Я пыталась найти аналогичные дела Конституционного Суда, защищающие персональные данные человека. Посмотрев базу Конституционного суда с 1993 года (на 5 минут мне была предоставлена такая возможность), я нашла только одно дело, которое многим известно. Это дело журналистки И. Черновой, по которому летом прошлого года было вынесено Определение Конституционного суда РФ.

В доверительном разговоре помощник судьи Конституционного Суда мне сказал, что за 1997 год из 130 дел, точнее, жалоб, поступающих от граждан, обжалующих неконституционность статей по поводу неприкосновенности частной жизни, 30 было принято к рассмотрению Конституционным Судом, но в итоге решения так и не были приняты. Эти дела в конечном счете куда-то исчезли, даже черновых документов нельзя найти.

Что я могу сказать? Для себя я так определила: происходит какое-то противоборство сил в нашем, если так можно сказать, еще не сложившемся информационном пространстве. Может, проще было бы представить схему того, что мне хотелось бы обсудить. Уже на протяжении нескольких лет мы рассматриваем законопроекты о персональных данных, о праве на информацию, но мы не можем сказать, когда будут приняты эти законопроекты, когда это все будет урегулировано. А пока, я думаю, действовать нужно в двух направлениях одновременно. По одному направлению -- это обсуждение законопроекта, постепенная логичная работа по законопроектам и в итоге -- его принятие. И уже по второму направлению -- работа по правоприменению норм действующего законодательства.

Жизнь продолжается. Информация о гражданах собирается. Конечно, мы понимаем, что у органов ФСБ нет технической возможности собирать информацию о всех гражданах Российской Федерации. Естественно, нет.

ВДОВИН Ю. И. (зам. председателя "Гражданского контроля"): Жалко.

БОРИСЕНКОВ А. И. (Отделение пенсионного фонда России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, начальник отдела по защите информации):
Почему нет?...

САВИНЦЕВА М. И.: Понимаете, некоторые люди пугаются, говорят: информация о всех собирается. Другие говорят: вы знаете, такой техники сейчас нет. Есть техника, но не у всех. Позвольте я нарисую небольшую схему, которая традиционно представляется в виде треугольника, основание которого составляют Средства массовой информации (журналист) и Общество (гражданин), а вершину Государство (к примеру, государство в лице Конституционного суда). В основании треугольника я заметила, что то противоборство сил, о котором я говорила, -- это и есть эти три силы. К сожалению, эти силы стараются контролировать друг друга, тогда как необходим не только контроль, но и содействие (а это бывает не часто). Так и произошло с журналисткой Черновой. Фабула дела была такая: журналистка опубликовала ряд критических статей в адрес УВД Волгоградской области, описывающих работу сотрудников УВД. Естественно, это сотрудникам не понравилось и в итоге, на журналистку было заведено дело оперативного учета, собиралась информация, проводилось негласное наблюдение. Потом ее вызвал начальник отдела УВД к себе в кабинет и сказал: "Ирочка, если ты будешь продолжать писать такие статьи, то мы обклеим весь район твоими фотографиями (фотографиями ее личной жизни), потому что год-два уже собираем эту информацию". Она записала на пленку весь этот разговор и имела хоть какую-то возможность оказать на них давление.

Поскольку тема моего доклада -- это практика применения Конституционным судом дел о защите чести и достоинства граждан, то я коснусь только Конституционного суда.

Определение Конституционного суда по жалобе журналистки Черновой стало прецедентом в практике Конституционного суда в сфере защиты персональных данных. Почему прецедентом -- потому что было принято к рассмотрению и вынесено какое-то решение, а именно определение Конституционного суда, по поводу которого есть также особые мнения трех судей. Самое ценное для себя мнение я выделила -- мнение судьи Кононова, поскольку свое мнение он основывал на подробном изучении всех материалов по этому делу, в числе которых письма из МВД, ФСБ, присланные в ответ на его вопросы. Он изучил также мнения и заключения экспертов международного права.

Простите, я немного сбивчива, но у меня очень много информации и я хочу вам ее изложить достаточно логично.

Очень часто бывает, к сожалению, что с целью оказания давления на слишком активного журналиста, освещающего деятельность органов государственной власти, эти органы как раз применяют этот способ отслеживания, контролирования сбора информации. Конечно, это не очень этично, но и многие журналисты также действуют неэтично. Однако те нормы Закона "Об оперативно-розыскной деятельности", которые оспариваются журналисткой с точки зрения их конституционности, я считаю неконституционными. Многие юристы, думаю, тоже признают их неконституционными.

Во-первых, в Законе об ОРД закреплено, что основанием проведения оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают права человека на тайну переписки, телефонных переговоров, сообщений, является судебное решение при наличии информации о признаках преступления готовящегося, совершаемого или совершенного. Понятно, что к таким признакам можно подвести все, что угодно. Притом существует какой-то замкнутый круг, поскольку судебное решение принимается по мотивированному постановлению, основанному на подготовленных оперативно-розыскным органом материалах по данному делу.

ВДОВИН Ю. И.: Все равно это пустая формальность.

САВИНЦЕВА М. И.: Да, формальность. Формальностью же я считаю и те изменения, которые были внесены в этом году в Закон об оперативно-розыскной деятельности, касающиеся усиления соблюдения прав и свобод гражданина, соблюдения тайны переписки, телефонных переговоров со стороны прокуратуры и органов оперативно-розыскной деятельности. Я думаю, что эти изменения декларативны. Однако надо сказать, что Конституционный суд признал непротиворечащей Основному Закону норму, позволяющую ведение оперативно-розыскных мероприятий только лишь на основе признаков преступления.

Следующее, что нужно обсудить, это проблема обеспечения доступа к персональным данным лицам, чьи интересы затронуты. Возьму то же дело журналистки Черновой. Узнав о том, что на нее заведено дело так называемого оперативного учета, она попросила получить эти материалы, ей отказали в этом, сославшись на то, что это государственная тайна. Однако, собранная оперативно-розыскными органами информация о конкретном человеке должна быть обязательно ему доступна в любых случаях, даже и в тех, когда эти сведения касаются государственной тайны. Иначе говоря, запрет на получение информации ее субъектом будет грубо нарушать право человека на неприкосновенность частной жизни и противоречить как международным стандартам, так и законам логики. Но у Конституционного суда иная позиция, поскольку им была признана конституционной норма Закона, предусматривающая, что лицо, виновность которого в совершении преступления не доказана, и которое располагает информацией о проведении в отношении него оперативно-розыскных мероприятий, и полагает, что при этом были нарушены его права, вправе истребовать от оперативно-розыскного органа сведения о полученной о нем информации в пределах, обусловленных требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны.

Закон содержит еще одну спорную норму. В статье 6 Закона установлено, что проведение оперативно-розыскных мероприятий должно основываться на ведомственных актах и соглашениях между органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Но в Конституции в свою очередь закреплено, что нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, должны устанавливаться только на федеральном уровне. Но существует к примеру, два нормативно-правовых акта, непосредственно касающиеся сферы неприкосновенности частной жизни. Это Инструкция (с грифом "Секретно") Об основах организации и тактики проведения соответствующих технических мероприятий, которая утверждена ФСБ, МВД, другими оперативно-розыскными органами. Инструкция определяет порядок проведения наблюдения. Кроме того существует Приказ МВД от 22 мая 1996 года об оперативном учете, который определяет методику и порядок сбора персональных данных и категории дел оперативного учета. Однако Конституционный суд занимает совершенно другую позицию.

Приведу еще один пример.

Ко мне позавчера с помощью Алексея Кирилловича Симонова попал документ, касающийся конституционности норм статей оперативно-розыскной деятельности. Этот документ пришел из прокуратуры Волгоградской области. В документе упоминается о соглашении между Госкомсвязи и ФСБ, которое обязательно для исполнения всеми руководителями структур и подразделений Госкомсвязи и организаций связи. Так образом, согласно пункту 2, статьи 5 этого соглашения предприятия-операторы связи при заказе оборудования должны предусматривать поставку стационарной части СОРМ, программного обеспечения, дополнительного оборудования для передачи данных между стационарной частью СОРМ и пунктом управления ФСБ. Вы вчера говорили об этом соглашении.

Это же нонсенс! Ведь закон об ОРД опять же определяет, что эти соглашения могут устанавливаться только между органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Госкомсвязь никак не может относиться к оперативно-розыскным органам.

Надо обратить внимание также и на то, что в Законе установлено, что срок действия постановления, на основе которого проводятся оперативно-розыскные мероприятия, исчисляется со дня его вынесения и не может превышать шести месяцев, если иное не указано в самом постановлении. Ясно, что на основе этой нормы можно вообще всю жизнь проводить негласный сбор персональных данных на законных основаниях.

ПЕТРОСЯН М. Е. (эксперт "Гражданского контроля"): Каково было существо решения ...

САВИНЦЕВА М. И.: Конституционный суд решил прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности статей Закона, оспариваемых И. Черновой, поскольку указанные положения, как сказано в определении, не нарушают ее конституционных прав и свобод.

Трое судей Конституционного суда категорично не согласились с общим мнением Конституционного суда.

ПЕТРОСЯН М. Е.: Не могли бы вы привести аргументы?
Чем аргументировал Конституционный суд свою позицию? Это же очень интересно.

ВДОВИН Ю. И.: В Интернете есть сайт, где можно найти это определение Конституционного суда.

ПЕТРОСЯН М. Е.: Но не у всех же есть Интернет.

И очень важно, я не знаю, есть ли там особые мнения -- в Интернете? Но все-таки, тем не менее хоть что-то есть.

САВИНЦЕВА М. И.: Аргументации Конституционного суда я в отдельности касалась по каждому пункту. Особые мнения выражали судьи Кононов, Морщакова и Олейник. Суть этих мнений сводится к единому мнению о том, что нормы статей Закона "Об ОРД" неконституционны. В свою очередь, судья Кононов достаточно четко выразил мнение о полной неконституционности этих норм, что Конституционный суд действительно уклоняется от прямой оценки конституционности норм закона об оперативно-розыскной деятельности.

ПЕТРОСЯН М. Е.: Тут важна аргументация и определения!

САВИНЦЕВА М. И.: Да, действительно. Судья А. Кононов считает, что прекращение дела является по сути отказом в правосудии. Аргументировал он это тем, что определенные ограничения прав и свобод должны быть соразмерны защищаемым Конституцией и законами ценностям правового государства, с учетом необходимого баланса интересов человека, общества и государства. Ограничения прав оперативно-розыскными органами могут быть оправданы и допустимы, если они установлены в целях защиты не от любого правонарушения, а лишь от наиболее опасных, и в случае, если другим путем достичь поставленной цели невозможно. Судья Т. Морщакова подтверждает, что Закон "Об оперативно-розыскной деятельности", преследуя цель обеспечения защиты от преступлений, предусматривает возможность ограничений ряда конституционных прав и является сферой повышенного риска ущемления и нарушения прав и свобод человека, так как возможности социального контроля над ней ограничены. Неопределенность оснований и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий по Закону практически создает условия для произвола власти, а фактическая отмена в сфере оперативно-розыскной деятельности права граждан на ознакомление с материалами, затрагивающими его права и свободы, противоречат Конституции РФ, в частности статье 24 и 55.

Судья В. Олейник следующим образом аргументировал свою позицию:

Определенная аргументация Конституционного Суда основывается на объемном цитировании статей из различных правовых актов с целью придания полной конституционности обжалованным нормам Закона "Об оперативно-розыскной деятельности". Честно скажу, я не могу выявить логику с каким-то цитированием статей, поскольку я скорее согласна с судьей Кононовым, чем с определением Конституционного суда. Это просто, по-моему, притягивание за уши.

ПЕТРОСЯН М. Е.: Я прошу прощения, можно я вставлю небольшую реплику по ходу изложения?..

Дело в том, что я была в Конституционном суде при рассмотрении этого дела. Само решение я не читала, но слышала, когда оно выносилось. Я не могу сказать, что Конституционный Суд признал действия тамошней милиции вполне законными. Там вся правовая коллизия состояла в том, что часть судей, в том числе Кононов, который был докладчиком, говорили о неконституционности вот этой нормы, как таковой; а большинство судей, признав, что здесь имело место нарушение, пришло к выводу, что это было нарушение на уровне правоприменительной деятельности. Они не отрицали незаконность этих действий, но поскольку, с точки зрения судей Конституционного Суда, эти действия лежали в сфере применения (а Конституционный Суд не рассматривает вопросы, связанные с правоприменительной практикой), они как бы ушли от решения этого вопроса. Такова, насколько я понимаю, была суть решения. Но я, к сожалению, не читала особых мнений, и мне очень хотелось бы узнать аргументацию, положенную в основу особого мнения Кононова и Морщаковой, потому что Морщакова -- очень хороший юрист. У нее, может быть, не так резко это изложено, но все равно иногда она аргументирует очень хорошо.

САВИНЦЕВА М. И.: Действительно, говорилось о том, что, скорее, можно признать антиконституционным правоприменение закона, а не нормы этого закона. Но причинно-следственная связь все-таки существует. И, как сказал адвокат Черновой, он намерен обжаловать в Европейский суд по правам человека нарушение права на неприкосновенность личной жизни. Конечно, было бы очень нелогичным, если бы Конституционный суд признал неконституционными некоторые статьи Закона "Об ОРД" и поставил бы под вопрос сосуществование оперативно-розыскных органов.

---

ПЕТРОСЯН М. Е.: Есть ли вопросы к докладчику.
Пожалуйста, господин Гарстка.

ГАРСТКА Х. (Государственный уполномоченный по защите персональных данных, Берлин, ФРГ): Большое спасибо.

Я хотел бы коснуться немецкой ситуации. У нас дискутируется такое распоряжение. В каждой коммуникационной системе, на каждой телефонной станции, в центрах персональных компьютеров -- словом, везде устанавливаются прослушивающие устройства . Полиция считает, что это необходимо для защиты государственных тайн.

Все системы телекоммуникации оснащены соответствующими техническими возможностями, о которых вы говорили в своем сообщении. И сейчас новое правительство, социал-демократическая партия в коалиции с зелеными выступают за то, чтобы эти возможности служб безопасности ограничить, чтобы полиция имела возможности только для обоснованного доступа при конкретной необходимости прослушивания, а не злоупотребляло технической возможностью прослушивания.

Но у наших служб безопасности свои представления об этой системе, и их планы достаточно далеко идут. У нас в Германии (не знаю, известно ли вам об этом) в 1983 году Конституционный суд вынес решение, где были перечислены позиции по защите информации, то есть сформулировано право на информационное самоопределение. И это право относится к неотъемлемым правам индивида, личности.

САВИНЦЕВА М. И.: Оговаривается тоже в законе и то, что собирается информация и ограничивается ее распространение с целью конспирации. И нельзя говорить о методах работы оперативно-розыскных органов только с какой-то отрицательной стороны, ругать их, что нарушается то и то, все-таки действительно они осуществляют работу по защите человека, осуществляют безопасность человека.

Для меня было нонсенсом (я опять вернусь к российской ситуации), когда человек не может получить информацию, которую собирают оперативно-розыскные органы. Свою же персональную информацию не может получить. Если пользоваться терминологией, которая закрепляется в законопроекте о персональной информации, то даже актуализацию не может проводить этот человек. А допустим, что это обычный человек -- не служащий, которому предоставлена возможность к рассмотрению материала государственной тайны и т.д.

Конечно, это огромная тема для обсуждения, и в общем-то я сторонница того, что нужно не только обсуждать, а и что-то делать. Ведь каждый из вас, здесь сидящих, имеет какие-то полномочия, имеет какую-то силу, и каждый может что-то сделать в этом направлении.

ПЕТРОСЯН М. Е.: Вы закончили?

САВИНЦЕВА М. И.: Да.

ПЕТРОСЯН М. Е.: Спасибо.

Я думаю, что логическим продолжением этой темы будет доклад господина Бочкарева, представителя информационного центра ГУВД Санкт-Петербурга. Доклад называется "Защита персональных данных в базах ГУВД".