Коммунальное гетто. Реформа ЖКХ легализует "черную дыру" экономики

Правительство затеяло коммунальную реформу, и никто с ним не спорит - завидный консенсус. Жильцы оплачивают предприятиям ЖКХ 100% издержек, объекты коммунальной инфраструктуры остаются в муниципальной собственности, и только их обслуживание становится конкурентной деятельностью. В результате произойдет лишь коммерциализация коммунального сектора - он сохраниться монопольным; ключевыми игроками станут устойчивые коалиции "город-компания". ЖКХ так и будет "черной дырой" экономики (ценообразование по затратному принципу), но теперь это можно оправдать "рыночной" идеологией.

Проблемы нашего ЖКХ фундаментальны - это рынок без товара. Ключевой симптом - невозможность бизнеса "доходных домов" - строительства частных домов для сдачи в аренду. Мешает этому фиктивность существующей формы собственности, когда жилищная инфраструктура не может принадлежать владельцу дома. Не станут формальные собственники жилья (владельцы "права на проживание") реальными собственниками и после проведения реформы. А где нет собственности - нет и рынка. Инфрастуктура дома как принадлежащий всем "объект общего пользования" обречена на деградацию. Население России находится в состоянии самооккупации, мы поражены в правах собственным государством. И это зафиксировано в Конституции под видом гарантий прав и свобод граждан - в частности, в виде права на (чужое) жилище.

Еще один консенсус

Нынешняя дискуссия о реформе жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) имеет одну удивительную особенность: хотя тема кажется весьма болезненной, различные участники согласны друг с другом по фундаментальным вопросам, расходясь лишь в деталях. Между тем предложенный план реформы не позволяет решить фундаментальные проблемы ЖКХ. Мы все по-прежнему остаемся в коммунальном гетто. Сложившийся консенсус сводится к следующим базовым положениям.

1. Жильцы, включая владельцев приватизированных квартир, должны оплачивать полную стоимость коммунальных услуг, т.е. выручка предприятий ЖКХ должна покрывать все их издержки. Малоимущие должны получать государственные субсидии.
2. Объекты коммунальной инфраструктуры (коммунальные сети, дороги, а также несущие конструкции домов, лифты, места общего пользования и т.д.) являются естественными монополиями и должны принадлежать муниципалитетам либо муниципальным предприятиям; в некоторых случаях - управляющим компаниям. При этом естественно-монопольные виды деятельности жестко регулируются государством, или "общественностью", дабы не допустить "злоупотребления монопольным положением". Тарифы за пользование этими объектами назначаются по "затратному принципу".
3. Работы и услуги по строительству и обслуживанию объектов коммунальной инфраструктуры должны осуществляться конкурирующими производителями. Муниципалитеты и предприятия, владеющие коммунальными сетями и домами, будут контрактовать подрядчиков на работы по ремонту теплотрасс, капитальному ремонту домов и косметическому ремонту подъездов и т.д. Договорные отношения между заказчиками и подрядчиками, включая ценообразование, будут регулироваться общим гражданским правом.

Таково, по общему мнению, конечное состояние, к которому ЖКХ должно прийти в результате реформы. Поскольку отчасти отношения договорные, некоторые цены не регулируются, конкуренция в определенных видах деятельности существует, эту реформу стали называть либеральной. Предполагается, что внедрение элементов свободного рынка и конкуренции приведет к более рациональному использованию ресурсов, повысит качество обслуживания и количество предлагаемого на рынке жилья, а в долгосрочном плане будет способствовать снижению цен и экономическому росту.

Другое дело - способы перехода к этому идеальному состоянию. Тут есть множество разногласий, в частности, о том, кто, сколько и чего получит или потеряет в результате реформы. Хотя эти вопросы чрезвычайно важны, на наш взгляд, куда полезнее проанализировать саму концепцию реформы, которая стала предметом общенационального консенсуса.

Цены и тарифы

Концепция реформы предполагает в конечном счете создание двух связанных с ЖКХ рынков, функционирующих по принципиально разным правилам:

• рынок услуг по строительству и обслуживанию объектов ЖКХ - конкурентный рынок;
• рынок услуг, предоставляемых объектами ЖКХ жильцам и владельцам квартир - естественно-монопольный регулируемый рынок. (Мы намеренно не рассматриваем сектор "частных домов", т.к. многие проблемы, о которых пойдет речь, в этом случае не возникают.)

Рассмотрим механизмы ценообразования в каждом из двух рынков.

1) Рынок услуг по строительству и обслуживанию объектов ЖКХ

Представим себе муниципалитет, владеющий коммунальными сетями и муниципальными домами. Для поддержания и развития ЖКХ он контрактует соответствующие компании, которые конкурируют за получение заказов. Ценообразование - договорное. Предположим, что коррупция, т.е. незаконные сделки между подрядчиками и муниципальными чиновниками, отсутствует. Открытые торги, гласные конкурсы, контроль представительных органов за администрацией - все как положено. Что будет происходить на таком рынке?

Сколь бы честен ни был муниципалитет, в отличие от частных собственников он распоряжается не своими деньгами, а средствами налогоплательщиков. Муниципалитеты решают за других и расплачиваются из чужого кармана. Поэтому объем и структура спроса на услуги подрядчиков будут определяться не предпочтениями конечных потребителей, а политическим процессом.

В этих условиях активность подрядчиков будет направлена не на снижение издержек и повышение качества услуг, а на то, чтобы влиять на политические решения местных властей через фракции в представительных органах, лоббистские структуры, принятие решений об "уполномоченных" или "гарантирующих" подрядчиках и т.д. Это влияние позволяет получать бюджетные средства на выгодных условиях и отсекать потенциальных конкурентов. Возникнут "франчайзинговые монополии" - исключительные права одной компании на обслуживание сетей данного муниципалитета. Даже если такие монополии законодательно запретить, весьма вероятно складывание устойчивых коалиций "город-компания", которые будут работать как аппарат для перекачивания денег налогоплательщиков в карманы привилегированных политиков и бизнесменов. Прямая коррупция для этого не нужна. Зарубежный опыт предоставляет изобильные подтверждения этого тезиса, и никакие запреты, регулятивы и конкурсы с тендерами не могут помочь избавиться от этого зла.

У этого явления есть макроэкономические аспекты. Во-первых, формируется долговременная тенденция к увеличению роли государственного перераспределения в экономике, т.е. к росту налогового бремени и государственного долга. Во-вторых, по сравнению с тем, что было бы на свободном рынке, производится перераспределение части ресурсов общества в пользу отраслей, связанных с ЖКХ - строительной, производства стройматериалов, ремонтной и т.д. Эти ресурсы изымаются из отраслей, продукция которых не менее важна для потребителей, но спрос на которую они не могут предъявить из-за налоговых изъятий. В-третьих, предъявляя дополнительный искусственный спрос на факторы производства, ЖКХ отсасывает ресурсы из отраслей, в которых наша страна имеет относительные преимущества в международном разделении труда (т.наз. "точки роста"). Это и есть пресловутое "проедание" экономики, ведущее к ее дальнейшему отставанию.

Таким образом, даже в конкурентном секторе никакого "конкурентного рынка" не возникает. С осуществлением реформы по задуманному плану "черная дыра" российской экономики получит законодательное закрепление и "либеральное" оправдание.

2) Рынок услуг, предоставляемых объектами ЖКХ жильцам и владельцам квартир

Здесь все еще проще. Инфраструктура, используемая для предоставления услуг жильцам, объявлена "естественной монополией". Вход конкурентов на этот рынок запрещен (строить альтернативные или параллельные объекты нельзя без разрешения владельцев существующих объектов), а тарифы регулируются государством по "затратному" принципу - жильцы должны оплачивать "полную стоимость" услуги.

Кстати, большинство борцов с затратным принципом пытаются осуществить квадратуру круга - отказаться от него, сохранив при этом государственное регулирование цен. Но оно как раз и является затратным и в принципе не может быть иным. Логика очень проста. На свободном рынке цены определяются согласием продавца и покупателя на обмен. Продавец пытается предугадать поведение потребителей и назначает цену товара исходя из своих оценок. Государство не исходит из тех же критериев, что и продавец - иначе ему незачем было бы вмешиваться. Оно хочет достичь своих целей - социальных, антимонопольных и др.

Но на какой информации государство может основывать свои решения? Только на результатах прошлых сделок с этим же товаром и с факторами, которые используются в его производстве (сырье, капитал, труд и т.д.). При этом оно должно гарантировать, что кто-то этот товар будет производить. Единственный логичный ход в этой ситуации - назначение цены на основе прошлых цен на факторы производства ("издержек") с добавлением "нормальной" прибыли, величина которой опять вычисляется на основе цен прошлых сделок. Это и есть затратный принцип. Его применение может отличаться в деталях (сроки пересмотра цен, методы учета и индексации и т.д.), но ничего другого здесь возникнуть не может.

Поэтому госрегулирование цен не даст ЖКХ никакого ограничения роста тарифов на услуги "естественно-монопольных видов деятельности". Будет только их повышение путем взвинчивания издержек до политически возможного предела ( мы уже писали об этом применительно к электрическим сетям).

Получается, что никакого "экономически эффективного конкурентного рынка" в результате реформы не возникнет. В чем причина этой неудачи?

Рынок без товара

Чтобы ответить на заданный вопрос, представим себе, как работал бы в жилищной сфере настоящий свободный рынок - система отношений, основанная на частной собственности и свободе контрактов.

Можно предположить, что рынок жилья сразу распался бы на два сектора - индивидуальное жилье и многоквартирные дома. Первый сектор для нас в данном случае не очень интересен. Что касается многоквартирных домов, зададимся вопросом: кто и зачем стал бы их строить? По-видимому, естественным видом бизнеса здесь является эксплуатация "доходных домов" - частных строений, квартиры в которых сдаются жильцам на основе договоров аренды.

Поскольку многоквартирный дом является технологически единым объектом, вряд ли здесь возникла бы абсурдная ситуация, когда помещение находится в "частной собственности" одного лица, весь остальной дом с инфраструктурой имеет другого собственника, но на деле ни тот, ни другой не несут друг перед другом никакой ответственности.

На свободном рынке не возникло бы и пресловутой проблемы естественной монополии. Конкуренция здесь не в наличии дублирующих объектов, а в возможности заключения альтернативных контрактов на поставку товаров и услуг. Будет ли при этом осуществляться дублирование или нет - вопрос второстепенный.

В качестве классического примера естественной монополии в ЖКХ обычно приводится невозможность подведения двух отопительных труб к одному дому. Но даже если отвлечься от факта, что естественными конкурентами центрального отопления являются газовые котлы, газотурбинные установки, электрические бойлеры, печи и даже новые утепляющие материалы, - данный пример нельзя признать убедительным.

В условиях нормальной рыночной экономики ключевые экономические и технологические решения принимаются на стадии проектирования. К числу таких решений относится и выбор поставщика тепла, который будет обслуживать дом на условиях долгосрочного контракта. Конкуренция - это возможность выбора между альтернативными поставщиками. Принимая решение о строительстве дома, его владелец может выбрать, например, 1) строительство собственной газовой или угольной котельной; 2) установку электрического бойлера; 3) установку электрических термостатов в каждой квартире; 4) подведение теплотрассы от одной из близлежащих ТЭЦ. Конкуренция есть всегда, и для нее не нужно никаких параллельных теплотрасс.

Суммируя сказанное, на свободном рынке строительство и эксплуатация многоквартирных домов стали бы обычным бизнесом, ничем не отличающимся от строительства и эксплуатации пивзаводов или магазинов.

Чем же отличается от свободного рынка наша ситуация? Да тем, что в России ни многоквартирный дом, ни другой объект коммунальной инфраструктуры не может быть объектом частной собственности. Все, что связано с жилищем, в нашей стране находится в особом режиме собственности: здесь, кроме Гражданского кодекса, действуют Жилищный кодекс, антимонопольное законодательство и множество других регулятивов. Формальные "собственники" жилья на деле таковыми не являются. Сейчас не только нельзя сделать "доходным домом" ни одно из существующих строений, - практически невозможно и строительство нового дома с целью коммерческой эксплуатации.

Самое главное, что ни дома, ни объекты коммунальной инфраструктуры не смогут быть объектами частной собственности и после проведения "либеральной" реформы ЖКХ. А где нет собственности - там нет и рынка. Максимум, что может возникнуть - это уродливая система административно-политического торга. И дело здесь, на наш взгляд, не только в наличии или отсутствии тех или иных нормативных актов. Все гораздо серьезнее.

Конституция гетто

В Конституции РФ имеется статья 40:

1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.
2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Если хоть немного задуматься над этими формулировками, сразу возникает множество вопросов.

О каком праве здесь идет речь? О праве собственности? О том, что если вы - собственник жилья, то вы можете им пользоваться, и никто не может вас этой собственности лишить? Но в этом нет нужды - право частной собственности гарантируется другой статьей Конституции.

Единственная логически возможная интерпретация пункта 1 статьи 40 такова: речь идет о праве пользования чужой собственностью. Пункты 2 и 3 отчасти поясняют, чьей именно: государственной, муниципальной. Фактически в Конституции закреплено следующее. Все объекты типа "жилище" (в частности, квартиры в многоквартирном доме) находится в особом режиме собственности. Занимающий помещение "жилец" (не обязательно собственник здания) имеет некое неотъемлемое имущественное право на это помещение. Никто, включая собственника, не может лишить "жильца" этого права.

Прежде, чем рассмотреть экономические последствия такого режима собственности, уместно сделать ряд замечаний. Во-первых, "приватизация" квартир в многоквартирных государственных и муниципальных домах не имеет никакого отношения к частной собственности. Это даже не "приватизация стен". По сравнению с ситуацией, существовавшей в советское время, происходит лишь передача "в собственность" граждан одного частичного правомочия - права на проживание в квартире и ее использования. В советский период "право на проживание" не было в такой степени "приватизировано", поскольку не могло наследоваться и продаваться. Теперь оно передано жителям, но это не право собственности, как, например, в случае индивидуального дома.

Во-вторых, институт постоянной прописки (регистрации) не имеет никакого отношения к "свободе передвижения". В реальности это формально-юридический способ фиксации статуса "жильца", имеющего "право на [данное конкретное] жилище". Именно поэтому борьба правозащитников с институтом прописки ничего не дала и дать не может.

В-третьих, статья 40 обязывает государство предоставлять бесплатное жилье, причем список категорий "нуждающихся" потенциально безграничен. Это неизбежно приводит к запуску "политического денежного насоса" - механизма наращивания социальных гарантий и расширения количества получателей, подробно описанного в нашей статье об идеологии социального государства.

Итак, каковы последствия конституционной нормы "права на жилище" для экономики ЖКХ? Если право пользования жилплощадью принадлежит конкретному жильцу ("собственнику" или "квартиросъемщику"), то права на объекты общего пользования (включая несущие конструкции дома) "принадлежат всем жителям", но обязанностей по содержанию этих объектов никто из них не несет. На языке экономической теории прав собственности, эти объекты находятся в "режиме общедоступной собственности" (common property). Такой режим, естественно, приводит к гиперэксплуатации этих объектов, поскольку каждый заинтересован в максимальном получении текущей выгоды от их использования, но вкладывать капитал в эти объекты никто не будет. Это хорошо известная "трагедия общедоступности" (tragedy of commons). Действие режима общедоступной собственности можно легко наблюдать: это деградация объектов общего пользования, при том что сами квартиры поддерживаются в хорошем состоянии в это вкладываются большие средства.

Единственным доступным в рамках Конституции способом решения этой проблемы является государственная (муниципальная) ответственность за содержание объектов общего пользования. Это не есть "собственность" в подлинном смысле слова; для обозначения этого отношения используется даже специальный термин: "объект находится на балансе". Другой способ решения проблемы - превращение дома в объект полноценной частной собственности - невозможен, поскольку означает отмену "права на жилище". Так и возникает "естественная" государственно-муниципальная монополия: нормальный человек подобным бизнесом заниматься не будет.

Итак, "право на жилище" делает невозможной частную собственность на многоквартирный дом. Антимонопольное регулирование блокирует возникновение полноценной частной собственности на объекты коммунальной инфраструктуры. ЖКХ в принципе не может выйти за рамки политического процесса на уровне муниципалитетов, и все существенное в этой сфере определяются административно-политическим торгом вокруг чужих либо "ничьих "ресурсов. Автономное развитие этой отрасли на основе рыночных процессов и предпринимательской инициативы полностью исключено.

Добавьте к этому еще отсутствие частной собственности на землю. Да еще запрет на использование сельских земель "не по назначению" (интересно, по чьему назначению?). Если американец или европеец, желающий жить в своем доме подальше от городских кварталов, может купить участок земли в пригороде и построить себе коттедж или даже многоквартирный дом, чтобы сдавать квартиры другим любителям спокойной жизни, то российский гражданин такого права лишен.

Все это превращает наши города в гетто. И наличие "элитных квартир" никак не отменяет этого факта - не более чем наличие золоченых нар отменяло бы факт существования концлагеря. Григорий Сапов однажды написал, что население России находится в состоянии самооккупации. Мы поражены в правах, но не завоевателями, а своим собственным государством. Весь сюжет с ЖКХ подтверждает этот тезис, да еще и поясняет: самооккупация зафиксирована в нашей Конституции под видом гарантий прав и свобод граждан.

Реформа ЖКХ режим гетто не отменяет, а даже укрепляет и освящает именем "либерализма".

Заключение

Что же делать? Вероятно, следовало бы создать возможность для параллельного возникновения нового, действительно рыночного жилищного сектора, полностью свободного от государственного регулирования. А в старом секторе - создать условия для ликвидации особого режима собственности с переводом всех отношений в сферу общего гражданского права. И пусть старое доказывает свои преимущества в конкуренции с новым.

Для реализации этой стратегии были бы целесообразны следующие меры:

1. Отмена статьи 40 Конституции РФ с заменой на статью, гарантирующую получение нуждающимися жилищных субсидий в денежной форме.
2. Оформление в явном виде всех неявных обязательств, связанных с существующим ЖКХ, доставшихся в наследство от советского периода. Все существующие обязательства (права проживания, пользования жильем и др., уровень квартплаты, субсидии и пр.) переводятся из сферы административного в сферу гражданского права, из области дискреционного регулирования - в область имущественных отношений. Явно оформленные обязательства, как и всякие имущественные права, могут быть предметом обмена, купли-продажи и выкупа.
3. В частности, компания, работающая в сфере ЖКХ и созданная на основе бывших советских активов, может со временем выкупить у жильцов все связанные с этими активами обязательства. Таким образом, она может перейти в режим компании, полностью создавшей "с нуля" свои собственные производственные активы, включая дома и коммунальные сети. Оформленные обязательства должны быть привязаны к активам (имуществу), а не к хозяйствующим субъектам. Передача имущества (в частности, при приватизации) возможна только вместе с обязательствами.
4. Отмена всех норм административного регулирования, включая антимонопольное регулирование, регулирование цен и тарифов и т.д., за исключением технических норм безопасности. С этого момента выполнение старых обязательств обеспечивается общим гражданским и уголовным правом в соответствии с соглашениями, оформляющими эти обязательства. Вновь создаваемые предприятия и их активы (дома, коммунальные сети, объекты инфраструктуры и пр.) свободны как от старых обязательств, так и от административного регулирования.
5. Отмена Жилищного кодекса. Отмена института постоянной регистрации.
6. Легализация частной собственности на землю. Отмена всех ограничений на куплю-продажу и использование земли.

[10.07.2001]